食品召回监管进阶

　　《办法》进一步明确了食品生产经营者召回不安全食品的责任，加强了食品安全的监管，提高了企业违法的惩罚力度，能够在一定程度上规范企业行为、维护市场秩序，但操作层面可能会面临一定困难

　　◎ 文 《法人》见习记者 李立娟

　　2015年9月1日起，国家食药监总局公布的《食品召回管理办法》（下称《办法》）正式实施。

　　《办法》采取多项强化食品安全风险防控举措，落实食品生产经营者食品安全第一责任，强化食品安全监管，保障公众身体健康和生命安全。

　　其中，规范食品生产经营者召回时限成最大亮点。

　　食品召回首次全面规范

　　“我国的《食品安全法》规定，要建立完善的食品安全召回制度，为了配合此法的实施，我们要有一个《食品召回管理办法》。”中国政法大学[微博]民商经济法学院孙颖教授在接受《法人》记者采访时表示，尽管此前也有食品召回的措施，但本次《办法》由国家食品药品监督管理总局颁布，并以规章的形式首次全面、细致地规定了召回措施和制度，有非常大的进步意义。

　　不过，尽管《办法》有多项进步之处，但仍有专家认为，制度出台已然过于缓慢。中国管理科学研究院区域发展研究所所长刘君利在接受《法人》记者采访时即表示：“食品安全已经涉及到社会和谐等社会问题，涉及层次如此之广的情况下，国家的立法如此缓慢，这样一个条例，我是深感无奈的。”

　　中投顾问食品行业研究员向健军则在接受《法人》记者采访时表示，这个《办法》最大的亮点体现在监管和惩罚两个方面。

　　监管方面，《办法》鼓励行业协会和公众共同进行监督，对不安全食品召回情况要及时在主流媒体上公开，召回主体由生产经营者扩展至集中交易开办者、第三方网络交易平台等分销主体。惩罚方面，提高了处罚下限，且将责令限期整改修改为监管部门对违法行为直接给予警告并处罚，提高了企业违法成本。

　　“自愿召回”之辩

　　“我们采取的是自愿召回制度，食品召回实施分级召回的方式，这一制度与美国非常相似，实际上我们也是参考了国外食品召回制度的做法，但是根据我国的具体国情，又因地制宜地进行改善，并且是优于美国制度的。”孙颖告诉《法人》记者。

　　我国和美国一样，将食品召回分为三级：即严重、可能导致一般损害、不会造成损害。召回的时间也是与美国的食品召回制度相似，但是其中也存在区别。

　　美国规定了企业在消费者投诉以及其他途径的提醒或告知发现问题后应该主动书面报告，由相关主管部门进行评估，评估之后分级。而我国法律的分级是向食品药品监督管理部门报告，但召回等级的设定也是分为三级，食品生产者要在知悉食品安全生产之后，24小时之内启动召回然后报告，规定的是启动召回的时间和报告的时间。

　　这相当于是企业自己来确定是严重或者紧急，并向地方同级及以上食品安全监督部门进行报告，我国强调的是逐级报告，这一点也与美国有区别。

　　孙颖认为，我国监管机关的主导性不像美国那么严格，召回实施的过程中，具体处置措施也没有规定食药监部门必须参加，而只是在认为必要时可以参加。现有规定还是根据已有的体制和执法能力来确定，还不能做到完全由主管部门监督主导。

　　此外，召回制度要求企业向地方食品药品监督管理部门进行报告，属于事后的处置，要求书面报告并进行存档。一般在出现食品安全问题后，企业自己要提出一套处置方式，企业一方在发现问题到报告到处置，由企业承担主要责任。当处置方式不能确定时，由企业自己组织相关专家进行评估，并根据专家的评估意见来进行处置，但是这些过程都要严格记录，并报相关部门进行存档。

　　“我们的食药监部门并不是完全主导的作用，但是要全过程地进行监督和管理，主动性还是在企业。”孙颖说，这一点与美国区别较大，美国的监管部门在食品召回中起到更大的主导作用，其有权力要求企业召回，而且对企业提交的书面报告进行评估来确定召回的级别。而我国不像美国那样规定是因为报告之后再评估、确定级别时间间隔将会较长，为了尽快地处理问题，根据企业本身的判断来进行处置，是符合我们国情的。

　　“尽管制度本身建立了，并且具有比较强的可操作性，但是相比较美国较为严格的行政处罚措施，我国罚款的力度并不是很大。”孙颖总结道。

　　操作层面难度大

　　“食品生产经营者具有召回问题食品的义务，但是食品召回涉及退货、换货、回收和销毁等多个程序，整个召回过程十分繁杂，成本消耗量高，会给企业经营带来负面影响，严重的话还可能导致企业倒闭破产，所以极少有企业愿意积极应对这一问题。”向建军认为，《办法》进一步明确了食品生产经营者召回不安全食品的责任，加强了食品安全的监管，提高了企业违法的惩罚力度，能够在一定程度上规范企业行为、维护市场秩序，但操作层面可能会面临一定困难。

　　刘君利亦认为：“食品召回制度确有很多实际操作程序方面的困难。”

　　刘君利进一步解释说，比如保质期的问题，现代人崇尚的是有机食品和绿色食品，但如果没有化学或者其他防腐措施的话，食品可能很快就会变质，如果没等食品封存就溃烂了，在操作中就会出现举证难的问题。

　　向健军据此建议，鼓励企业自发承担召回责任应该从三个方面着手：一是完善召回制度，提高产品质检、缺陷调查、风险评估等方面的技术水平，提升相关部门配合服务的质量和效率，为企业召回提供良好的外部环境；二是对积极主动进行召回的企业给予精神上的奖励；三是加大监管和处罚力度，增加企业违法成本。

　　“食品生产企业在落实食品召回制度方面存在召回成本、召回周期、问题产品如何处理、企业形象受损等多种顾虑。”向建军表示，若使企业消除这些顾虑，更及时的承担召回责任，就需要从制度角度加以促进。

　　从欧美等国的实践经验来看，建立食品安全召回险也不失为一种出路。对于企业而言，召回食品就等于是承认产品存在问题，这背后隐藏着很高的法律风险和经济风险，召回险的存将提高企业主动召回的积极性。建立食品召回保险制度之后，企业可以通过购买召回险来填补部分召回成本，降低召回风险。

　　“根据目前法律规定，以及现有的执法体系和执法状况，将食品召回主体放在企业，还是立法应该倡导的。”孙颖认为，根据新食品安全法等法律法规的规定，我国食品安全监督措施的实施主体下放到地方，国家级的食药监部门仅是一个指导和统筹的作用，具体的监管实施是在县级以上的基层监管部门，而基层的执法能力建设还并不完善，需要一定的时间来提高执法以及检测、监督管理的能力。

　　孙颖就《办法》的实施最后建议道，要想实施好食品召回制度，企业的责任、地方食药监部门的监管能力，这两个方面都要配合好。此外，《办法》的实施还要有社会的监督，要建立起一套完整的企业主动停止生产进行召回—监管部门发现问题及时参与全过程的监管—社会发现问题要及时进行信息反馈的社会共治体系，这也是新食品安全法所倡导的。