生态文明体制改革不怕触及部门利益

　　生态文明体制改革不怕触及部门利益

　　文/《财经国家周刊》庞清辉 10月05日

　　专访中财办副主任杨伟民

　　生态文明体制改革是全面深化改革的应有之义。

　　2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，这是生态文明领域改革的顶层设计。

　　“总体方案的主要内容可以用‘6+6+8’概括，‘6’是6大理念，再加一个‘6’是6个原则，‘8’就是8个支柱，即8个制度。”中央财经领导小组办公室副主任杨伟民接受《财经国家周刊》专访时表示。

　　6大理念是指要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念；发展和保护相统一的理念；绿水青山就是金山银山的理念；自然价值和自然资本的理念；空间均衡的理念；山水林田湖是一个生命共同体的理念。

　　6个原则是指推进生态文明体制改革要坚持正确方向；坚持自然资源资产的公有性质；坚持城乡环境治理体系统一；坚持激励和约束并举；坚持主动作为和国际合作相结合；坚持鼓励试点先行和整体协调推进相结合。

　　8个制度是指要建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度；以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度；以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系；覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理和全面节约制度；反映市场供求和资源稀缺程度，体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度；以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系；更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系；充分反映资源消耗、环境损害、生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度。

　　总书记强调提高方案质量

　　《财经国家周刊》：这次生态文明体制改革总体方案为什么是由中财办牵头制订，这有什么不同？

　　杨伟民：中央全面深化改革领导小组下设经济体制和生态文明体制改革专项小组。经济体制和生态文明体制改革专项小组组长是中央财经领导小组办公室主任刘鹤，副组长是国家发改委主任徐绍史和环保部前任部长周生贤，由于周生贤部长已于年初调任全国政协，现在正在办手续，由环保部现任部长陈吉宁接任副组长。为什么由我们牵头做这件事？本来经济体制和生态文明体制改革专项小组的主要职责是协调、督促、检查，但总书记多次强调要提高改革方案的质量，这是一个非常高的要求，也意味着，有些改革方案的质量确实需要进一步提高。

　　怎样提高改革方案的质量？这次制订方案由中财办牵头，会同中央和国务院相关12个部门组成一个起草组，经过激烈讨论、辩论，最终形成共识。生态文明体制改革总体方案的组织架构必定是总体性的框架，需要各个部门共同参与，不像单项改革。

　　这次改革有10个方面的问题整合，可能要触及某些部门的利益和奶酪。让这些部门自己给自己动手术，刀很难下去，切下去以后恐怕也不一定能切到位。中财办作为专项小组牵头单位，可以协调各个部门之间不同的意见，最后达成共识。该切就要切，该整就要整，如果不切、不整合，就不叫改革，叫维持现状。另外，现在很多方面，比如污水防治，好几个部门管，让谁牵头都不好办。按照总书记的要求，我们组成了跨部门小组共同做，有利于提高改革方案的质量。

　　《财经国家周刊》：请介绍一下总体方案出台的背景？

　　杨伟民：当前，社会各方面，特别是国际社会，十分关心中国的经济增长问题和经济转型问题。我们觉得，增长速度换挡是中国经济向一个更高形态发展必然要经历的阵痛，也是必须要承受的压力。经济要保持稳定增长，发展方式就必须转变，结构必须调整和优化。

　　但是向哪里转，向哪里调，有很多方向，其中一个十分重要的方向是转向绿色低碳。可以想像，作为世界第二大经济体，作为十万亿美元规模这样一个经济体，转向绿色低碳，前景十分广阔，空间十分巨大。我们对中国经济长期向好充满信心，其中一个信心就在这里。

　　这次推出“1+6”改革组合拳，也是落实去年中美两国元首关于应对气候变化达成共识的重要战略性举措，通过体制机制改革来保障我们能够积极主动履行承诺，做好节能减排，特别是减少碳排放相关的工作。

　　经济如何转型，习近平总书记对这方面有明确要求：保护生态环境必须依靠制度，必须依靠法治。总书记还说，要把制度建设作为推进生态文明建设的重中之重，着力破解制约生态文明建设的体制机制障碍。方向非常明确。基于这样的大背景，按照党中央国务院2015年年初对改革的总体部署，在中央改革办指导下，经济体制和生态文明体制改革专项小组和中组部、环保部、审计署、国家统计局等部门共同努力，推出了这个“1+6”生态文明改革方面组合拳。

　　填补体制机制空白

　　《财经国家周刊》：这次出台的生态文明体制改革总体方案有哪些特点和亮点？

　　杨伟民：总的来讲，理念先行、顶层设计、填补空白、整合统一这十六个字是生态文明体制改革总体方案的鲜明特点，是中财办在认真学习领会总书记关于生态文明建设重要讲话精神基础之上，概括出来的思想方法。

　　首先是理念先行。思想上的雾霾不除，体制机制当中的雾霾很难消除，最后空气当中的雾霾也很难根除。体制是人设计出来的，改革方案都是人制订出来的，人的思想观念决定着体制设计的好坏，最后决定着减排减霾这样一些行动的成效。

　　习近平总书记在生态文明建设方面提出了很多新的思想、新的论断，我们觉得这些新的思想和论断都走在理论前沿和时代前沿。所以，这次我们在制订总体方案时，和各个部门一起商量，归纳为六个理念，六个原则，希望能够用思想的高度和理念的深度来引领整个生态文明体制改革，这是第一个考虑。

　　第二是顶层设计。因为生态文明提出的时间比较短，总的来讲我们觉得生态环境领域的改革，相对于其他方面的改革总体上是滞后的，至少是滞后于经济体制改革的。其中一个原因，是因为缺乏一个顶层设计。到底体制的框架什么样，是不清楚的。在改革当中一直坚持摸着石头过河和顶层设计相结合，现在生态的系统性、资源的稀缺性加上环境污染的严重性，已经迫使我们不能够仅仅靠摸着石头过河，不能慢慢摸这个体制怎么走。其实我们已经摸了很长时间了。现在需要做一个顶层设计，需要把生态文明体制这个大厦的四梁八柱立起来。所以，我们这次提出八大制度，实际上就是生态文明体制方面的四梁八柱。有了四梁八柱，各个部门、各个方面可以在这上面添砖加瓦，盖完这座大厦，也可以为一些摸着石头过河的改革指明基本方向。

　　第三是填补空白。我们在生态文明领域不仅缺顶层设计，同时有一些基础性的制度是缺失的，要盖大厦，但有些地基还没有。比如产权制度是社会主义市场经济的一个基石，如果产权不清，所有权人不到位，按照经济学的说法，必然会出现所谓的“公地悲剧”，带来生态的破坏。所以，我们这次在总体方案中提出的一些制度就是属于填补空白的性质，比如自然资源资产的产权制度、空间规划体系、环境治理和生态修复市场体系。这些都是属于填补空白的基础性制度。

　　第四是整合统一。在生态文明领域、在资源环境生态方面也不是说没有制度，我们也有很多制度、很多法律，数量实际上不少。但是存在“九龙治水”问题，不光是讲“水”，这个“水”代表整个体制。一件事可能有很多部门进行监管。怎么修正这样一些体制的弊端，重点在于整合统一，这样才能使原有制度增强统一性、整体性、协调性。总体方案大概有十个方面属于整合统一的改革，例如三个统一：自然资源资产所有者职责的统一、用途管制职责的统一、环境保护职责的统一，等等。

　　需要全社会共同行动

　　《财经国家周刊》：总体方案有8项制度，这8项制度的核心内容是什么？

　　杨伟民：这个总体方案一共有8项制度，47个具体改革任务。怎么推进？关键要抓住四梁八柱，抓住核心，这样就可以以点带面，纲举目张，加快推动。

　　产权制度的核心是“清晰”，现在问题就是自然资源产权不清晰。如果所有权人不到位，所有权人代表不到位，产权制度就建立不起来，解决了这个问题才能真正从源头上避免生态环境的破坏。

　　开发保护制度的核心是“主体功能”。不同区域自然条件不一样，应根据主体功能进行开发和保护程度不一的监管。比如对三江源地区实行严格管理，限制开发活动。对一些今后可能要建立的国家公园，主要是为了保护生态的，除了极个别的旅游设施以外，其他的都不能搞。最终的目的是要建立空间治理体系。我们现在治理模式和重点主要是按照领域和产业去做。但是在一个空间范围之内究竟怎么做，缺乏对人口、经济、生态环境三者空间关系的考虑，而空间治理体系应该是一个国家治理体系现代化中的重要任务。

　　空间规划的核心是“一张图”。我们有很多规划，但是缺乏基础性的空间规划。土地规划、城乡规划、环境保护规划等等，有些具有空间性，但是到一个地方就合不到一起，要推进“多规合一”，到一个市、一个县，最终形成一个规划，一张图。按照总书记经常讲的“一张蓝图干到底”，不要中间再变来变去。

　　总量管理和节约制度的核心是“扩围”。我们有最严格的耕地保护制度和水资源管理制度，这次要把严格的保护制度从耕地、水拓展到其他各类自然空间和各类自然资源，比如能源，要建立能源总量的管理制度和节约制度。

　　有偿使用和生态补偿制度的核心是“有价”。这次总体方案当中有两个新概念，叫自然价值和自然资本。自然资源是有价值的，保护自然、保护生态环境就是增值自然价值的过程，也是增加自然资本的过程。因而，保护生态环境也是发展，跟生产农产品、工业品是一样的。既然是有价的，使用者就必须付费，所有者必须收费，才能真正建立起生态补偿机制理论上的基础。

　　环境治理体系的核心是“共治”。我们这次更多地使用了“环境治理”这个词，原来用“环境保护”这个词比较多。环境治理体现了环保这个事不是政府一家就能做的，需要政府、企业、个人、社会来共同参与环境保护和环境治理，各自发挥不同的作用。政府更多的是要做好法律、标准制定，进行监督、严格执法。企业要进行自我约束，个人也要自觉行动，社会组织可以更多地参与监管。环境治理需要全社会共同行动。

　　建立市场体系的核心是“市场机制”。现在企业的主营业务要么是生产农产品的，要么是生产工业品的，要么是生产服务品的。既然生产生态产品也是发展，那我们就需要培育更多的环境治理和生态修复保护方面的市场主体。我们要增加一些这方面的企业，让这些企业成长起来，形成更加完善的市场环境。这次我们提出来在碳排放、用能权、水权、排污权等领域要建立市场体系，有了市场体系，企业才能在这个市场当中成长壮大。怎么壮大？需要金融方面的支持，所以我们提出建立中国绿色金融体系，包括绿色信贷、绿色股票指数、绿色发展基金，等等。

　　关于绩效考核和责任追究，这个制度主要是针对政府而言，核心是“履责”。通过设立这方面的制度，要求各级政府严格履行保护生态环境这样一个重要职责，不要仅仅认为自己的工作就是推动发展，而把生态环境保护丢掉了。