雍正养廉银改革

　　火耗归公和实行养廉银制度，使清代的税收附加走上了规范化的轨道。

　　文|张宏杰

　　康熙六十一年十一月十三日，康熙皇帝突然驾崩于畅春园。皇四子胤禛出人意料地夺得了皇位。

　　在动荡中即位的雍正，面临着重重危机。除了皇族的怀疑、兄弟们的不服、天下人的窃窃私语，他还面临着严重的社会危机。

　　其中一个主要危机是官场的贪污腐败。康熙晚年，腐败非常严重。雍正帝即位之初，对各省总督巡抚布政使按察使一级“封疆大吏”的总体判断是:“懈驰者十之八九，其中一尘不染者仅一二人而已”。

　　洞悉下情

　　一提起雍正，人们马上想到的是“严苛”、“险刻”、“抄家皇帝”等等词汇。

　　确实，康熙皇帝崇尚宽仁，对臣下不法经常睁一只眼闭一只眼，雍正却是出了名的“精明严刻”，眼里揉不得一粒沙子。他不能容忍任何贪渎行为，必将犯官严惩而后快。雍正皇帝也并不回避自己的“苛刻”之名，甚至以此为荣。

　　他曾经说：“其实心任事，整饬官民，不避嫌怨，遂不满人之意，或谤其苛刻，或议其偏执”、“精明严刻，此四字即自相矛盾。既云精明，则所惩者必当其罪，安得又有严刻之诮？”

　　雍正和康熙的另一个不同，是雍正比康熙更为洞悉下情。

　　雍正登基之后，曾经把自己和康熙做了一个比较，说他事事不及乃父，“唯有洞悉下情之处”，比乃父高明。确实，雍正皇帝曾经居于藩邸四十余年，在康熙朝的储位斗争中饱经风波之险，对天下利病、世事人心有着深入的认识。

　　“朕事事不及皇考。惟有洞悉下情之处，则朕得之于亲身阅历。朕在藩邸四十余年，凡臣下之结党怀奸，夤缘猜忌，欺罔蒙蔽，阳奉阴违，假公济私之习，皆深之灼见，可以屈指而数者。”

　　因为洞悉下情，所以雍正施政比康熙更现实、更理性。清代帝王原本一贯强调务实，比如皇太极曾说：“凡事莫贵于务实。”从以后的所作所为看，他比康熙更能实事求是，而不为教条所拘。

　　这样的性格特点，决定了雍正帝能提出 “养廉银改革”的思路。

　　变暗为明

　　雍正认为，官场腐败之所以难于治理，一个重要原因是官员收入太低。

　　因为清代沿袭明代，采取低薪制，所以官员们的正式收入根本不足生活之用。当时的御使赵璟曾经上疏指出，朝廷发放的工资，仅够基本生活费用的六分之一：“查顺治四年所定官员经费银内，各官薪俸、心红等项，比今俸银数倍之多，尤为不足。一旦裁减，至总督每年支俸百五十五两，巡抚百三十两，知州八十两，知县四十五两。若以知县论之，计每月支俸三两零，一家一日，粗食安饱，兼喂马匹，亦得费银五六钱，一月俸不足五六日之费，尚有二十余日将忍饥不食乎？”

　　所以地方官就拼命搜括百姓，方式主要是私下多收“火耗”，也就是附加税。收了火耗，不但可以满足自己的生活支出，甚至可以让自己过上相当奢侈的生活。所谓“三年清知府，十万雪花银”，就是这么来的。当然，这笔巨大的好处，他们不能独吞，有一部分还要分润上级，层层送礼，这就形成了陋规。

　　所以，雍正决定，给地方官员发放养廉银，让地方官可以凭光明正大的收入生活，而不再靠贪污受贿满足生活需要。

　　雍正皇帝按各级官员的官职高低、事务繁简，给全国地方官制定了不同的养廉银标准。一般来说，雍正年间总督每年的养廉银为二万两左右，巡抚为一万五千两左右，布政使为一万两左右，按查使为八千两左右，道府为五千两左右，州县为一二千两。养廉银数额超过了他们各自俸银的数倍、数十倍乃至一百多倍。

　　事实证明，养廉银制度改革非常成功。

　　官俸太薄，结果自然是清官吃不饱饭，贪官贪婪无忌。雍正认为，要反腐真正有成效，就要解决官员收入问题。否则，怎么教育、多少禁令都没有用：“若图稳之好听，……又不管其养资，但泛言不许扰害地方百姓，恐众属员未必诚服”。

　　养廉银制度使官员的薪俸收入有了明显增加，让他们仅凭工资就能过上体面生活。以前地方官员大部分人虽然名义工资不高，但灰色收入极高，而且国家无法监管，实际上让大部分人都成了法律意义上的“罪犯”和“窃贼”，生活在罪恶感之中。

　　“以下养上”的财政格局，也让官场上不得不官官相护。养廉银改革，则让官员的收入显性化，透明化，制度化。发放养廉银数额虽然庞大，但实际上只是变暗为明，并没有加重人民的负担，也没有加大朝廷开支。

　　根治陋规

　　在养廉银改革之后，雍正就可以正式禁止“陋规”。火耗归公和养廉银制度实施后，官员的合法收入已经可以满足需要，收受规礼自然就少了最重要的藉口。

　　在此基础上雍正皇帝开始禁革陋规。他明令禁革一切节礼：“在地方官薪水之资自不可缺，但于属员之手接受节礼陋规，则断乎不可。目今各省内或有尚未分给养廉之员，著各省督抚悉心商酌办理奏闻。宁可以州县应出之项解至藩库从公发给，而不可使其自相接受，废公议而徇私交，留礼仪交际之名而长贪婪贿赂之弊也。倘再有私收规礼者，将该员置之重典，其该管之督抚亦从重治罪。”

　　雍正严厉警告各级官吏，在实施养廉银后“于应取之外，稍有加重着，朕必访闻，重治其罪”。雍正心狠面冷，说到做到，下手无情。“贪倡之徙莫不望风革面”，就此洗手。所以从当时地方官的汇报看，禁革陋规改革确实取得了比较良好的效果。

　　比如年希尧就任广东巡抚后，概行拒收下属例行节礼；广西巡抚孔毓珣上任伊始，也将衙门节礼“尽行不收”；广西布政使刘艇琛对各属所上节礼也“分毫不敢收受”。

　　对于雍正的养廉银改革，历来评价都比较高。比如知名史学家孟心史说，养廉银制实施以后,“自前代以来，漫无稽考之赡官吏,办差徭,作一结束。虽未能入预算决策财政公开轨道,而较之前代，则清之雍乾可谓尽心吏治矣。”

　　火耗归公和实行养廉银制度，使清代的税收附加走上了规范化的轨道，一定程度上缓解了地方经费的不足，这是清代反腐制度建设的最大一项成就，也是中国历史上反腐制度建设的为数不多的成功案例。