真正意义上的政府引导基金已经经历了近10年的发展。2015年1月，国务院决定设立国家新兴产业创业投资引导基金，政府引导基金的发展再次火爆。

　　本刊记者 江晓川 / 文

　　自国有独资的上海创业投资有限公司1999年设立以来，中国大陆境内共设立有228支政府引导基金，基金总规模超过2000亿元人民币。自2005年“引导基金”一词首次出现在中央层面的政策文件中，真正意义上的政府引导基金已经经历了近10年的发展。2015年1月，国务院决定设立国家新兴产业创业投资引导基金，政府引导基金的发展再次火爆。

　　历经10年的发展，引导基金的发展现状如何？基金运作的要求是什么？基本的运作模式如何？典型基金的发展状况如何？《融资中国》对此进行了梳理。

　　设立依据

　　引导基金系由政府设立并按照市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。引导基金“发挥财政资金的杠杆放大效应，增加创业投资资本的供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题。”在被投企业的选择上，引导基金鼓励创投机构“投资处于种子期、起步期等创业早期的企业”。

　　“引导基金”的兴起始于2005年。2005年11月15日，国家发展改革委、科技部、财政部、商务部等十部委联合发布《创业投资企业管理暂行办法》，加强对创投机构的管理。该暂行办法第22条规定，“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展。具体管理办法另行制定。”

　　国务院于2006年2月7日发布的《国务院关于印发实施<国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）>若干配套政策的通知》第18条称，“鼓励有关部门和地方政府设立创业风险投资引导基金，引导社会资金流向创业风险投资企业，引导创业风险投资企业投资处于种子期和起步期的创业企业。”

　　2008年10月18日，国务院办公厅发布《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见的通知》（下称国办发[2008]116号文），将由国家发改委、财政部、商务部联合拟定的《关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见》转发至各省级政府、国务院各部委及直属机构。至此，引导基金的相关运作有了较为明确的政策指导。

　　2011年8月17日，财政部和国家发改委发布《关于印发<新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法>的通知》（下称财建[2011]668号），为以中央财政资金为基础的新兴产业创投计划参股创投基金明确了方向。

　　2014年8月，财政部表示，中央财政下达战略性新兴产业发展专项资金20亿元，与地方政府联合参股，吸引社会投资者出资设立49只创业投资基金。

　　2015年1月14日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定设立国家新兴产业创业投资引导基金，助力创业创新和产业升级；该基金“重点支持处于‘蹒跚’起步阶段的创新型企业”，力求“促进技术与市场融合、创新与产业对接，孵化和培育面向未来的新兴产业，推动经济迈向中高端水平”。

　　运作要求

　　116号文要求，“引导基金应按照‘政府引导、市场运作，科学决策、防范风险’的原则进行投资运作，扶持对象主要是按照《创业投资企业管理暂行办法》规定程序备案的在中国境内设立的各类创业投资企业。”因此可以看出，创投机构是引导基金的主要扶持对象，“引导基金本身不直接从事创业投资业务。”

　　116号文为引导基金提供了三种具体的运作方式：第一，通过参股方式，与社会资本共同发起设立创投机构；第二，向信用记录良好的创投机构提供融资担保，“支持其通过债权融资增强投资能力”；第三，针对“产业导向或区域导向较强的引导基金”，可以选择跟进投资或者其他方式：引导基金可以按适当股权比例向符合条件的被投企业投资。

　　尽管116号规定“引导基金本身不直接从事创业投资业务”，但该文在具体运作方式中相关条文中，为引导基金直接投资留下了可供操作的突破口；除了参股、融资担保及跟进投资三种方式外，文中提到的“其他方式”也为引导基金创新运作方式提供了可能。

　　668号文要求，参股基金管理应“遵循‘政府引导、规范管理、市场运作、鼓励创新’原则，其发起设立或增资、投资管理、业绩奖励等按照市场化方式独立运作，自主经营，自负盈亏。”相较于116号文，668号文将其投资领域限定在了“高新技术产业”及“国家战略新兴产业”领域。同样，668号文也强调，处于“初创期、早中期”的被投企业是参股基金投资的重点，投资此类企业的资金“不低于基金注册资本或承诺出资额的60%。”

　　在退出要求上，116号文的要求较为宽泛：“引导基金投资形成股权的退出，应按照公共财政的原则和引导基金的运作要求，确定退出方式及退出价格。”而668号文则相对具体，“参股基金的存续期限原则上不超过10年，一般通过到期清算、社会股东回购、股权转让等方式实现退出。”

　　在2015年1月的国务院常务会议上，针对“国家新兴产业创业投资引导基金”，政府将“合并使用中央财政战略性新兴产业发展专项资金、中央基建投资资金等”，“盘活存量，发挥政府资金杠杆作用，吸引有实力的企业、大型金融机构等社会、民间资本参与，形成总规模400亿元的新兴产业创投引导基金。”

　　与之前引导基金的运作方式类似，国家新兴产业创业投资引导基金同样“实行市场化运作、专业化管理”，明确通过“公开招标”方式，选定基金管理公司负责运营、自主投资决策。在投资领域上，“新兴产业创投基金可以参股方式与地方或行业龙头企业相关基金合作，主要投向新兴产业早中期、初创期创新型企业。”在收益方面，“收益分配实行先回本后分红，社会出资人可优先分红。国家出资收益可适当让利，收回资金优先用于基金滚存使用。”

　　运作模式

　　据私募股权数据供应商清科私募通的数据显示，自国有独资的上海创业投资有限公司1999年设立以来，中国大陆境内共设立有228支政府引导基金，基金总规模超过2000亿元人民币。其中2008-2011年系政府引导基金设立的高潮阶段，分别有28、35、27、22支基金成立，管理资本总量分别约166亿、194亿、152亿及84亿元，每年新设立基金数量与管理资本额度呈下降趋势。

　　自2014年开始，政府引导基金迅速出现，中央及地方对引导基金的热情均持续高涨。2014年，新设政府引导基金数量爆发，达到了39支。据媒体报道，山东省2015年拟安排设立13支省级股权投资引导母基金，到2017年规模将达到100亿元。

　　据财政部新闻办公室公布的数据显示：截止2014年8月，“中央财政已累计安排资金91亿元，吸引带动地方政府、社会资金427亿元，共设立190支创业投资基金，投资了大量创新型企业。”

　　政府引导基金数量大增，针对不同行业和地域，各家政府引导基金有不同的运作方式。北京市发改委唐颖在《关于北京市创业投资引导基金运作模式的建议》一文中梳理了政府引导基金的几种常见模式：美国模式、以色列模式、上海模式、深圳模式及天津模式。

　　美国模式中，“政府通过信用在社会上募集资金，以部分募集的资金吸引社会资金投资中小企业，并以投资公司的大部分利润按股份制给投资者，同时通过贷款来获得另外的资金，从而发挥政府的杠杆作用。”以色列模式与台湾开发基金模式类似，“通过组建母基金，带动多个子基金，在基金成熟时，逐渐把政府投资的股权随着社会资本的进入出售给社会投资者，最终退出母基金。”

　　而在境内模式中，上海模式将“创投企业定位成一个母基金方式，通过支持中小企业管理团队发起小型投资公司。”深圳模式将“大众基金集中在一个集团内，建立起一个航空母舰，来带动很多小的舰队。”而天津模式“既设立母基金，支持独立小团队， 又设立创投公司来自行投资，管理着一部分基金，属于深圳模式和上海模式的结合。”

　　在政府归口管理部门方面，发改委和科技部门占据主导，发改委主要推动本地创投业发展，科技部门主要致力于推动中小科技企业融资。在运作主体方面，清科研究中心在《2015年中国政府引导基金发展报告》中分析，基金管理机构可以是独立事业法人主体、地方国有资产经营公司或政府投资平台公司、地方国有创投企业、专门成立的引导基金管理公司以及外部专业管理机构。

　　在投资方式方面，胜道咨询邱红光、陈智在《政府引导基金图谱》一文中分析：引导基金可以选择阶段参股、跟进投资、风险补助、投资保障等方式参与。阶段参股指“引导基金向创投机构参股，并按事先约定条件退出。主要支持设立新的创业投资机构，以扩大对科技型中小企业的投资总量。”跟进投资指“引导基金与创投机构联合投资初创期中小企业”，可降低创投机构投资风险。风险补助指“对已投资于初创期中小企业创投公司予以补助，增强创投机构抵御风险的能力。”投资保障指引导基金先行投资由创投机构挑选出的有潜在投资价值、但有一定风险的初创期中小企业，并由创投机构向企业提供创业辅导；辅导结束后再由创业投资机构向这些企业进行股权投资，引导基金再给予二次补助。

　　在分红方面，不同政府引导基金有不同的做法：有些引导基金“不参与分红，只要求保证本金和利息的安全”；有些引导基金“可承担风险，参与分红，在约定几年内给享有回购权利，回购后政府相当于不参与分红”；还有一些引导基金“承担风险，参与低比例分红。”在退出方面，引导基金可以采取出让股份或者到期清算的方式退出。

　　政府引导基金经过多年发展，也暴露出一些问题，亟需改善。一方面，政府部门与投资机构之间利益罅隙较难弥合：政府部门对于投资区域和行业常有较为严格的限制，导致投资机构难以找到适当的标的；另一方面，政府引导基金运作效率不高，存在权力寻租问题：有媒体报道，某些二线城市地方引导基金市场化程度低，“费了很大功夫后能拿到的投资也不多”。

　　典型基金

　　胜道咨询认为，政府引导基金规模差异巨大，“主要是不同政府对此重视的力度和政策开放程度不同。”相较而言，有着中央政府大力支持的天津、重庆等直辖市所“设立基金规模较大，同时对合作的基金管理合伙人的要求也比较高；一般需要比较成熟且有丰富成功经验的知名基金，同时政府参与的力度较低，基本市场化运作。”

　　而支点投资傅黎冬则表示，在民营资本较为活跃的浙江、江苏等地区，各级政府引导基金的数量较多，其分析“当地资本活跃度是设立引导基金的重要基础。”此外，与国内外知名创投机构合作成为地方政府成立创业引导基金的主流模式，目的在于“引入创投机构的品牌和团队。”

　　上海浦东新区创业风险投资引导基金系“全国首个由地方政府设立的政策性扶持资金”，成立于2006年10月。该基金资金规模为10亿元人民币，由上海浦东科技投资有限公司负责引导基金的具体管理，定位于“创业风险投资的母基金”，重点投资“浦东新区的生物医药、集成电路、软件、新能源与新材料、科技农业等高科技产业”。

　　在具体的运作模式上，浦东创投引导基金与国内外投资机构建立契约合作关系，双方联合投资，并由合作投资机构进行项目投资决策和管理；或者，该基金作为出资人（LP）委托专业的基金管理机构进行管理。在成立之初，该基金与百奥威达中国基金按1:3比例出资设立了首期生物医药创业投资引导基金，规模为2000万美元。

　　2008年，天津滨海新区管委会与国家开发银行共同设立天津滨海新区创业风险投资引导基金，注册资本20亿元。《人民日报》的报道称，“这是当时全国规模最大的政府创业风险投资引导基金之一。”目前，该基金由滨海科技金融集团全资持有，滨海新区科技小巨人计划的扶持资金也成为引导基金的持续来源。该基金总经理石冰表示，“引导基金通过参股基金投资本地，在津投资放大倍数达到6.74倍，规模达到8.2亿元。”

　　天津滨海新区政府引导基金与美国优点、日本亚洲、天津天士力等投资机构和专业企业分别合作成立海泰优点、日亚、华金等三只专业基金，其中海泰优点专注于新能源、新材料等高科技产业；日亚基金关注清洁能源、节能环保、计算机软硬件研发、网络信息、电子商务等领域的高科技、高增长的科技型中小企业；华金基金主要投资医药医疗行业的科技型企业；同时还将配套国家发改委新兴产业创投计划的三只基金，基金总规模达到7.5亿元。

　　近年来，有更多地区的政府引导基金开始涉足风险更高的天使投资领域。2010年，“中国首支政府引导天使基金”在北京落地，基金规模为2.5亿元人民币；基金管理人系富汇创投，其亦作为投资人投入1.5亿元人民币，政府方面的投资人系国家发改委和北京市政府，分别投入5000万元人民币。上海于2014年底成立“专注于天使投资发展的政府引导基金”，并在2015年6月扩大规模至10亿元人民币，“强化对创新成果在种子期、初创期的投入，引导社会资本加大投入力度。”

　　2014年底，国务院下发《关于清理规范税收等优惠政策的通知》，要求各地区、各部门全面清理相关优惠政策，既要规范税收、非税等收入优惠政策，还要规范与企业缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策。受此政策影响，地方招商将面临问题，特别是中西部地区。为尽可能减小因政策变化带来的震动，中西部地方政府可能加快出台政府引导基金鼓励政策，以政府引导基金的方式增加对企业的扶持。

　　在此之前，西部各地已经设立有部分政府引导基金，如2008年，重庆设立规模为10亿元科技创业投资引导基金，以子基金方式引导社会资本参股组建了15支子基金。2008年，陕西设立总规模为10亿元的引导基金，首期到位财政资金2亿元。