进一步促进西部大开发，应出台差别化的主体功能区配套政策，中央财政对限制开发区和禁止开发区应给予更大力度的转移支付

　　文/邹涤 吴金友 景峰 钱益春 曹玫

　　新一轮西部大开发有别于过去10年的西部大开发,其承载着产业升级、节能环保、应对外部经济危机等职责。从“十二五”规划实施两年状况看，西部地区经济社会、生态环境和民生、基础设施建设等事业取得了举世瞩目的成绩。本文拟就“十二五”规划实施两年来西部大开发面临的问题及进一步促进西部大开发的对策建议谈点笔者的看法。

　　西部大开发面临的主要问题

　　（一）资源环境约束增加了开发难度

　　（1）生态环境承载力约束，目前，西部地区水土流失面积占土地总面积的60%以上，荒漠化面积占土地总面积的20%以上，草地退化和土壤盐碱化趋势还没有得到有效遏制，生态恶化的总体趋势尚未得到根本扭转，加之承接东部产业转移，经济发展增速，节能减排与防治污染压力明显增大，生态保护和环境治理任重道远。（2）水资源约束，时空分布不均。资源性、工程性、水质性缺水并存，水资源开发利用程度低，供需矛盾大。地下水资源严重超采、水位下降直接影响到地下水资源持续利用和城市化发展进程，成为影响到生产、生活重大环境问题。（3）土地资源约束，城镇化过程中的耕地占补不平衡、占优补劣问题侵蚀了农业发展基础，需引起高度重视。

　　（二）产业发展模式粗放，新型工业化道路任重道远

　　目前，西部发展成就更多地表现在规模与数量的扩张上,其开发的粗放性程度还比较高。西部经济发展仍以资源开发和市场开拓为目标理念,导致传统的不可持续的经济增长方式得以延续，自我可持续增长能力依然没有明显改变。现状经济发展还主要依靠煤、电、重化工等资源型产业，高科技和高附加值的产业少，企业规模小，产业整体竞争能力不强，产业园区发展整体水平较低，增长方式粗放型特征依然明显，产业链条短，经济效益低，节能降耗形势严峻。产业转移对西部地区而言是一把双刃剑。东部地区将一些高能耗、高污染的产业转移到西部地区,产业转移演化成了污染转移，从而造成西部地区延缓新型工业化的步伐，加重环境负担。

　　（三）科技、教育和人才资源短缺

　　科技、教育与人才资源短缺，依然是制约西部发展的主要障碍。西部地区与东部地区之间在科研平台、知名大学、义务教育、人才总量等资源上仍有不小差距。科研平台匮乏，自主创新能力不强，科技成果转化率低。义务教育失衡，城乡、区域、校际、群体“4大教育差距”十分突出，职业教育与地区产业发展存在脱节现象。人才总量不足，近两年来，西部地区人才虽然出现“流入大于流出”的势头，但人才总量，特别是高层人才按人口比例仍低于全国，更低于东部地区的水平。

　　（四）民生问题依然突出，城镇化水平偏低

　　改善西部地区的民生是西部大开发战略实施的重要目标,民生改善的目标主要体现在经济发展、基础设施的改善以及基本公共服务的逐步完善。目前，西部地区城乡居民收入水平仍然偏低。同时，西部地区低收入群体数量庞大，贫困人口较为集中，贫困问题仍然是发展的最大难点，增收任务艰巨。西部城镇化进程略高于东部，但差距依然很大，到2012年西部地区城镇化水平低于全国8.3个百分点，低于东部21.9个百分点。

　　（五）制度保障机制缺乏，协调发展能力仍显不足

　　制度不完善，如生态补偿制度还不能满足生态保护和建设的需要，资源有偿使用制度还不完善。主体功能区缺乏差别化的配套政策，环境监管、预警和考核机制有待进一步完善。另外很多制度没有“特惠制”，包括财税政策等，实行的是与全国一样的“普惠制”。西部大开发政策尚未上升到法律保障层面。

　　进一步推进

　　西部开发建议

　　（一）区别对待实施差异化发展政策。出台差别化的主体功能区配套政策，中央财政对限制开发区和禁止开发区给予更大力度的转移支付，对重点生态保护工程提高投资标准，对利用自身资源优势发展循环经济、生态产业，设置专项资金予以扶持，在土地、环评和税收等方面对生态建设和环境保护实施特殊政策；严格划定生态红线，健全生态补偿机制；尽快建立绿色GDP考核体系；基于西部地区的现实基础和制约因素,应该优先选择产业集群模式、农业产业化模式和循环经济模式来推动新型工业化的跨越式发展。

　　（二）西部大开发“政策优势”的发挥需要更多的金融支持，需加大财税改革力度，拓宽西部建设资金渠道。推进投融资体制多元化改革，拓宽融资渠道。考虑设立西部大开发基金，建立长期稳定的西部开发专项资金渠道；鼓励利用市场化筹资渠道，充分利用股份制改造、上市融资、战略重组、BOT、PPP等多种融资渠道，吸引社会各类资本参与西部大开发建设。

　　（三）高度重视西部科技和教育，加快建设人才队伍。加大对西部重大科研计划和科技创新工程的政策倾斜和项目扶持力度；继续抓好各种教育事业发展，优化教育结构，促进教育公平；解决工作条件差、待遇低的问题，研究设立国家西部专家特别奖，以吸引发达地区科技领军人物参与西部大开发。

　　（四）关注扶贫改善民生，加快民族地区发展。应建立能力扶贫的内生减贫机制。建立城乡一体、均等覆盖的社会保障体系，实现新型农村和城镇居民社会保险制度全覆盖，缩小城乡社会保障待遇差距。需加大中央对民族地区投入力度，促进经济社会和谐稳定发展。

　　（五）以丝绸之路经济带为契机，加快西部城镇化建设。支持重点城市新区建设，积极发展和壮大中小城市，加快县城和中心集镇基础设施建设，发展绿色、低碳、循环经济，建立具有西部特色的产业集群，加快城镇化建设进程。

　　（六）加强统筹协调，研究制定“十三五”西部大开发重点建设方向和任务。强化国家层面对西部大开发工作的指导力度，落实党的“十八大”在全国区域发展总体战略中“优先推进西部大开发”的精神以及结合国家“向西开放”国家战略,做好制定西部大开发下一步规划的前期准备工作。

　　（七）继续推进西部大开发战略的制度创新，需要完善并创新资源环境税费制度、排污权交易制度、土地制度、户籍制度、财政转移支付制度以及政府绩效考核制度等6个关键制度。建议研究制定《西部振兴法》，通过立法将西部大开发的战略转化为一项基本法律,使其具有国家法律的权威性和稳定性,成为西部大开发的总章程。(作者单位:中国国际工程咨询公司)