◎ 文 《法人》实习记者 彭飞

　　没有完善的法律制度、有效的执法机制，“康菲事件”可能就只是个偶然，下一个“康菲”还会此消彼长地出现

　　正如武昌起义之于千年帝制的终结，几乎所有重大的历史变革都有一个激荡人心的转折点。法制的完善同样离不开一个个经典案例的推动，面对一个重大事件，如果我们的法律力不从心，就是我们的立法者反求诸己的时候了。

　　2011年6月4日和6月11日，康菲石油中国有限公司（下称“康菲”）与中国海洋石油总公司（下称“中海油”）合作的蓬莱19-3油田相继发生两起溢油事故，造成附近海域生态环境污染严重、周围养殖基地损失惨重，这也是中国目前最大的海上油田漏油事件 。康菲作为工程作业方，受到公众广泛而持久的诟病，该事件还暴露出了我国环境保护执法不力、司法不济，立法不周的问题。让人欣慰的是，从事故发生至今的三年时间里我国的环保立法工作正在大幅跟进。7月3日上午，最高院召开新闻发布会，宣布成立环境资源审判庭，并将环境公益诉讼作为环境资源审判庭工作的重点和突破口。

　　三年前，“康菲渤海湾漏油事件”发生时义愤填膺的民众情绪与捉襟现肘的救济机制令人痛心疾首；三年后，最高人民法院环境资源审判庭的成立可能是对这一事件的最好补偿。

　　事故暴露出的环保法制短板

　　首先，相比而言，我国环境侵权的处罚力度太小，不能有效预防海洋污染事故的发生。

　　我国《海洋环境保护法》第 85 条规定，进行海洋石油勘探开发活动造成海洋环境污染的，由国家海洋行政主管部门予以警告，并处2万元以上20万元以下的罚款。即使按照直接经济损失的 30%罚款，最高也不能超过 30 万元。以此次康菲漏油为例，按照我国《海洋环境保护法》的规定，其责任追究的上限居然只有20万元，对于康菲这样的跨国公司，遑论20万就是200万的罚款可能也无关痛痒，不合理的责任追究机制客观上纵容了康菲的行为。

　　预防为主是我国环保法的一项基本原则，但是对企业来说预防污染事故的成本很高，相反违法后的处罚却很低。当违法成本远远低于采取预防措施付出的成本时，企业就会选择末端处理。事故发生后的处罚金如此之低，以至于企业对处罚条款根本不以为意。

　　中国政法大学教授王万华表示，康菲事件凸显了立法滞后问题，“从法律角度讲， 处理康菲问题引用的大量法律规定大多制定于20世纪八九年代，目前，形势已经发生了变化，但在违法处罚上，仅罚款20万，比例确实太小。”我国《海洋环境保护法》制定于1982年，最近一次修订时间是1999年。最初立法针对的对象是以国有企业为主体的开发建设者，所以并未对环境保护提出严格要求。2000年之后，经济发展迅猛，经济形态多元，受罚者也不再仅仅局限于国有企业。因而，行政处罚的强度应当以不让违法者从其违法行为中得到利益为原则。可惜的是，在经济迅猛发展的时候，环境法律法规的完善工作依旧原地踏步，以至于早已失去了应有的震慑威力，这正是近年来我国海洋环境污染事故频发的重要原因之一。

　　其次，海洋污染事件信息公开化程度低，影响公众监督和索赔工作。

　　企业都在意自己的社会形象，跨国、上市企业尤甚，公众监督能够促使企业积极主动担负起环境保护的责任。国务院《政府信息公开条例》颁布后，海洋行政主管部门并未制定相关的海洋环境信息公开办法，这也是导致康菲溢油事故信息公开严重滞后的根本原因。

　　国家海洋局在处理“康菲溢油事件”过程中发布了很多文件，但都未在其官网公布，作为事故责任主体的康菲也未能主动公布溢油事故信息。民众了解污染程度、处理进度的主要途径就是新闻报道的片段化信息。信息不公开影响公众的知情权，阻断公众对污染情况的监督渠道。信息不公开不仅导致事故发生后的索赔工作举步维艰，还会导致相关单位消极应对、敷衍塞责。

　　海洋污染监测专业性强、程序复杂，作为直接受害者的普通民众很难采取有效手段对污染程度进行评估。渔民没有技术手段采样、化验，也没有能力预知污染发生，更没有能力保存污染证据。因此具有信息公开义务的主管机关主动对污染进行监测并及时公布常规数据显得十分必要。

　　在对海洋环境信息公开方面，我国海洋主管部门应尽快向其他行政主管部门靠拢，加快制定和颁布的具体的信息公开办法，详细规定海上作业者的信息公开义务，包括信息公开的范围、内容、方式、时限、义务主体，不公开的法律责任和救济途径等。最后，环境污染公益诉讼缺乏直接的法律依据，导致环境侵权案件难以进入诉讼环节。

　　《环境保护法》第6条规定：一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。关于这里的控告权是否包含诉权，立法机关和最高人民法院从未就这一问题做出解释，司法实践中也一直未出现“第一个吃螃蟹”的公益诉讼案例。

　　在新《刑事诉讼法》颁布以前，我国法律没有明确规定环境公益诉讼，致使只有直接受到损害的单位和个人才能提起诉讼，但是由利害关系人直接提起的诉讼往往难以立案，而公益诉讼又没有先例，这样极不利于环境事故受害人的权利救济和生态环境的保护。

　　事故后环保立法的新曙光

　　在多个部门的协调下，最终康菲和中海油总计支付16.83亿元，用以赔偿本次溢油事故对海洋生态造成的损失；另外，中海油和康菲公司分别出资4.8亿元和1.13亿元，承担保护渤海环境的社会责任。

　　无独有偶，在“康菲溢油事件”发生一年前，美国“墨西哥湾原油泄漏事件”中的责任主体英国石油公司（简称“BP”）付出了210亿美元的清理成本，并承诺建立一个200亿美元的赔偿基金用以支付索赔请求。专家估计，BP这次漏油事故，最终赔偿额会超过1000亿美元，用以补偿受害民众的损失以及生态环境的处理费用。

　　两个事故的损害程度不同，本没有可比性。但是事故发生后，美国社会各系统的反应，却对我们很有启发意义。

　　我们从不缺乏从具体案件中发现现存法律局限之处的眼力，更重要的是要有迈开立法步伐的勇气。不破不立，如果我们让痛苦的记忆轻描淡写地过去，便辜负了历史赋予我们的最好立法契机。环境保护公益律师夏军说：“环境保护案件应当关注于国家利益、社会利益、子孙利益。”我们歌颂武昌起义的首义精神，环境保护立法何尝不需要这种凭风借力、直上青云的精神。康菲溢油事件发生一年半之后，2013年1月1日起施行的新《民事诉讼法》，首次将公益诉讼制度明确写入法律。修改后的刑诉法规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

　　2013年6月，最高人民法院（下称“最高法”）与最高人民检察院（下称“最高检”）共同出台了 《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，进一步强化了对环境污染案件刑事责任的追究，极大震慑了对环境污染是否导致犯罪尚存侥幸心理的行为人。

　　同时，今年十二届全国人大常委会第八次会议审议通过了环保法修订案，修订后的《中华人民共和国环境保护法》自2015年1月1日起正式施行。这部法律增加了政府、企业各方面责任和处罚力度：“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法做出处罚决定的行政机关可以自责令更改之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚”，被专家称为“史上最严的环保法”。

　　在7月3号召开的环境资源审判工作发布会上，最高法发布了《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》（下称“《意见》”），通报了最高法成立环境资源审判庭的有关情况。最高法新闻发言人孙军工表示，《意见》将推进环境公益诉讼作为全面加强环境资源审判工作的突破口和着力点，并对大力推进环境民事公益诉讼做出专门规定。此外，最高法还表示，计划在贵州、江苏等省推动环境公益诉讼的试点工作。

　　就在同一天下午，中华环保联合会联合北京德和衡律师事务所召开座谈会，探讨了“康菲漏油事件”的维权问题。座谈会的焦点自然放到了上午最高院召开的发布会上。值得一提的是，最高法公布的9起环境资源审判典型案例，中华环保联合会参与了其中的3起，体现出了中华环保联合会在环境维权方面卓有成效的工作业绩。德恒集团合伙人会议主席栾少湖对上午最高院的新闻发布会作出肯定：“环境审判庭是一个新契机，让环境侵权案件的维权工作有了新希望、新期待。”中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所所长王灿发在座谈会上表示，最高院针对环境公益诉讼的司法解释，环境侵权责任的司法解释都在进行当中。