中国的垃圾焚烧处理虽然仍处于起步阶段，但其发展大有后来者居上的势头，为保障垃圾焚烧产业的健康发展，法律制度建设必须紧跟现实发展的步伐　

　　文 《法人》实习记者 王晓华

　　垃圾处理问题一直都是国际难题，而垃圾焚烧是目前国际上比较通行的处理方式，其技术水平也比较成熟。

　　虽然我国的垃圾焚烧处理尚处于起步阶段，但是垃圾焚烧发电市场已经发展得如火如荼，快速成长的垃圾焚烧发电产业似乎为我国的垃圾处理寻得了解决良方，但相关制度建设的滞后却使得这项产业的发展阻力重重。

　　尚无行业立法

　　放在国际上看，垃圾焚烧产业比较成熟，除了先进的技术支持外，完善的法律制度也是重要保障。垃圾焚烧发电法律问题涉及方方面面，比较繁杂，发达国家大多有比较完备的法律体系、严格的垃圾焚烧技术标准以及严密的监管制度。

　　中国政法大学环境资源法研究所的胡静教授在谈及我国垃圾焚烧相关的法律规定时向《法人》记者介绍，垃圾焚烧是一个比较长的产业链，整个过程中的每一个环节都涉及相关的法律以及技术标准。但我国目前并没有一部专门的法律法规来规范这一问题，相关的法律问题主要在其他专门性法律中附带规定。

　　例如，垃圾焚烧厂的选址问题，涉及环境影响评价中的各项技术要求，适用《环境影响评价法》;焚烧后废物的排放则主要依据《大气污染防治法》《水污染防治法》以及《固体废物污染环境防治法》等;垃圾焚烧经常用来发电，属于废物再利用，所以也适用《循环经济促进法》的规定。在胡静教授看来，我国的环境立法已经处于世界比较领先的水平，垃圾焚烧涉及的环境问题需要从各个环节入手分别进行监管。

　　虽然我国并没有一部专门的垃圾焚烧行业立法，但是我们并不缺少相关的部门规范性文件，北京大学严厚福博士在接受《法人》记者采访时表示，我国目前涉及垃圾焚烧发电的主要部门规范性文件已有多部，包括2010年住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、环境保护部联合发布的《生活垃圾处理技术指南》，2011年国务院批转住房城乡建设部等部门发布的《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》，国务院办公厅发布的《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》。此外，我国还专门制定了一些垃圾焚烧的环境标准，例如2001年环保部发布了《生活垃圾焚烧污染控制标准》，目前正在征求意见，准备进行修改；2009年住建部发布了《生活垃圾焚烧处理工程技术规范》。

　　西南政法大学环境资源法教研室的牵头人曹明德教授在接受《法人》记者采访时也对我国现行的法律标准做出了肯定性的评价：“虽然我国目前对垃圾焚烧的法律规定不及世界先进水平，但是相关的法律制度仍然比较先进。”同时他也指出，有些困难也是我们难以避免的，例如选址问题，鉴于我国的人口数量庞大，我们在寻找远离居民区的合适厂址过程中的压力比其他国家大很多。

　　源头治理

　　严厚福博士认为，垃圾焚烧引发的问题，不是垃圾焚烧本身的立法不足问题，其本质是决策过程中公众参与不足的问题。近年来，因为环境问题引发的群体性事件如抵制PX项目，抵制核电厂或者核燃料项目，抵制钼铜项目，抵制京沈高铁项目等，涉及不同方面，事实上公众一方面担心技术问题，另一方面更担心的是监管问题。在政府信息不公开透明、民意无法广泛参与的情况下，难免引起猜疑与对立，信任更无从谈起。

　　法律规定最终落到实处才是关键，政府部门应切实履行规划环评和建设项目环评中的公众参与程序，保障公众的知情权和参与权。严厚福博士举例说，京沈高铁项目因为北京沿线居民的反对，环评历时4年多，环评报告经过多次修改甚至最终改变了始发站，环保部在最后审批时通过听证会的形式通过了项目。在京沈高铁项目中，公众的环境权益在很大程度上得到了保障。缺乏公众参与常常导致项目匆忙上马也匆忙下马。

　　“开始阶段的公众参与、深思熟虑是为了减少未来的麻烦”，严厚福博士强调。

　　与我国注重垃圾处理过程中的控制和处理后废物的排放不同，日本、德国等发达国家从垃圾处理的第一步——垃圾分类上着手，规定了明确的垃圾分类法律制度。垃圾分类后在很大程度上减少了最终要处理的数量，是垃圾源头治理的关键。

　　中国人民大学法学院环境资源法教研究主任周珂教授在接受《法人》记者采访时表示，我国的垃圾分类制度并不完善，除了在《循环经济促进法》《固体废物污染环境防治法》《电子信息产品污染控制管理办法》等中有所涉及外，并没有针对垃圾分类的专门性法律。即使是在北京这样的大城市，垃圾分类制度也没有得到很好的贯彻执行，这也是我国在垃圾处理问题上与世界先进水平之间的主要差距。

　　严厚福认为，这一方面是由于公众的垃圾分类意识不强，另一方面也是由于政府执行垃圾分类的力度小，日本对违反垃圾分类的行为有严厉惩罚措施，而我国并没有相关的惩罚性规定。我国的垃圾分类更多的是处于一种鼓励性的提倡，在法律上并没有强制性的要求。在这一方面，立法还有很大的进步空间。

　　按照“谁污染谁付费”的原则，垃圾生产者在生产垃圾的同时也必须为垃圾的处理负担责任。周珂提出，我国应该借鉴发达国家的经验，建立垃圾收费制度，垃圾收费的目的不在于增加财政收入，而在于使公众意识到严峻的垃圾处理问题。而垃圾生产者对垃圾处理的责任不仅仅体现在负担垃圾处理费用，也体现在垃圾焚烧厂建设的选址问题上。

　　一个社区生产的垃圾对环境产生的负面影响不应该由其他社区承担。大型垃圾焚烧厂固然具有高效、集中的优势，但是以社区为单位的小型焚烧炉也是处理垃圾问题的重要手段。这种方式在发达地区亦有尝试，立法应当对此做出肯定。

　　制度完善任重道远

　　我国的垃圾焚烧处理虽然仍处于起步阶段，但其发展大有后来者居上的势头，为保障垃圾焚烧产业的健康发展，法律制度建设必须紧跟现实发展的步伐。

　　在完善法律制度建设方面，严厚福提出：首先，在建设垃圾焚烧厂、垃圾填埋场等项目时，要有充分的信息公开和公众参与，让公众参与决策的过程，并对权利受到侵害的公众予以合理的补偿;其次，要加大司法保障的力度，公众环境权益因垃圾焚烧等受到侵害并向法院提起民事或者行政诉讼的，法院应当依法保障其合法权益，尤其是对于环保团体依法提起的环境公益诉讼，法院应当依法受理，依法判决，维护环境公共利益。

　　与严厚福注重政府部门的信息公开不同，周珂教授强调了房地产开发商的信息公开义务。按照我国目前建设规划的法律法规，垃圾焚烧厂和居民区的建设都必须提前规划并公示相关信息。居民区在建设之时，垃圾焚烧厂就已经存在于规划之中，而普通公众在买房时并不会主动查询这类信息，这就导致垃圾焚烧厂在建设时遭遇公众抗议。

　　周珂教授认为，根据公平原则，公众在购买垃圾焚烧厂附近的房屋时应当享受低于其他普通房屋的价格，而房地产开发商在出售房屋时也应当主动向买房者公开垃圾焚烧厂规划的相关信息。

　　垃圾处理问题关系经济发展，关系公众生存质量。垃圾焚烧产业的发展如日中天，制度建设也正在逐步跟进。我们的法律制度正在逐步完善，但这并不是为垃圾焚烧产业健康发展的保驾护航的全部要件。

　　正如前文所述，垃圾焚烧是一个复杂的社会问题，其解决也不能仅仅依靠法学家的努力。垃圾产量日增，处理方式还在摸索中前进，对“垃圾围城”出路的探索还需要包括政府部门、法律专家以及普通民众的共同努力。