农村的土地流转信托为何频惹争议？其实施背后又有哪些因素掣肘？《法人》记者通过对湖南省益阳市和江苏无锡市等农村实地采访，一层层揭开背后谜局

　　文 《法人》实习记者 罗翀

　　土地信托制度的落地，彻底改变了王大同老人的生活。

　　“我们家原本有4亩多耕地，过去一家人一起耕种，一年挣不了多少钱。现在参与了镇上信托公司的土地信托项目，全家每年的收入比过去翻了几番。”70余岁的王大同老人是湖南省沅江市草尾镇乐园村村民。4月15日，在接受《法人》记者采访的时候，他指着一片整理之后的蔬菜基地说，和自己一样尝到土地流转信托甜头的大有人在。

　　记者走在乐园村里，路两旁大多是两三层高的小楼，有的门前坐着晒太阳的老人，几个孩子在附近玩耍。年轻人大多外出务工了。原本分散的农田连成了一片，而且建起了现代化的灌溉设施和大棚，田间的道路也被修得笔直。眼前现代化农业生产基地的面貌，颠覆了记者对农村形象的记忆。

　　信托制度移植自西方，将这一制度与我国农村土地相互嫁接的尝试早在2001年就开始了。2013年以来，农村土地参与商业化信托呈现一个小高峰。不仅是农用地，目前部分集体经营性用地也在试水土地信托。从湖南沅江、浙江绍兴等地的带有政府主导色彩的早期探索，到如今安徽宿州、江苏无锡等地的商业化信托模式的形成，土地信托似乎让人们看到了解放生产力、解放土地的无限希望。

　　一种新形态的人地关系悄然形成

　　农地的信托即是集体土地承包经营权的信托。根据我国《土地管理法》《农村土地承包经营法》和《信托法》的有关规定，将土地承包经营权作为信托财产，信托给信托公司，由信托公司进行集约化、规模化开发经营，然后信托公司将约定的收益返还给农户或者其他权利人。目前，信托公司通常是将成片的土地整理之后租赁给农业公司耕种的方式进行土地开发。

　　土地信托项目开展的前提是大规模成片的集体土地参与到信托项目当中，否则信托公司难以进行土地的经营开发。这在实际操作中是否会存在障碍呢？沅江市草尾镇政府有关负责人告诉《法人》记者，如果个别农户不愿意参与土地信托，而他的土地又在信托土地的中间地带，他们会考虑利用村中的预留地或机动地与这个农户进行置换，这样既使整个土地信托项目不受个别农户的影响，又尊重了每个农户的意愿，保证信托项目健康而可持续发展。

　　2014年3月，中信信托分别与湖北和河南相关地市签下两单土地信托项目，各涉及流转土地面积6万亩和近2万亩。中信信托的一位负责人谈到，目前的信托合同期限是按照第二轮土地承包合同的剩余期限来签订。本轮土地承包合同到期之后将会如何，要根据有关政策，目前还无法预测。

　　该负责人介绍说，土地信托合同到期，或者在一定情况下提前终止信托，且信托项目不再继续的，被信托的土地承包经营权将会返还给农户。至于土地上的设施，本着谁投资就归属谁的原则进行分配处理，或者折价补偿。目前这种情况在实践当中还没有出现，具体的细节根据不同项目的具体情况而定。

　　权属清晰才能建立秩序良好的流转市场。中共中央、国务院2013年1月印发的《关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》，提出用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。目前农村土地的确权工作还在进行中，各地情况不一，差异较大。有些地方是确权到户，有些地方是确权到村集体，有些地方是确权不确地，即只是确定土地的面积大小而不具体到土地四至。

　　中信信托某负责人认为，土地是否确权并不是集体土地流转、或者说参与信托项目的必要条件。即使土地没有完成确权，仍可以进行信托流转，土地承包经营权移转给信托公司的时候，信托公司会与委托方签交付确认书，并且到当地的土地流转部门进行备案登记，以确保土地权属流转的明晰。

　　土地资源的稀缺性和重要性要求土地信托的参与者格外谨慎。在土地经营开发的过程中，确保农业公司不改变土地的农业用途，不能在土地上违规建造固定建筑物等。为保障农业用地的合法经营，信托公司、当地政府、当地农户等组成了一个多层次的监督体系。中信信托的工作人员表示，农户和地方政府在对当地土地开发经营的监督方面会更为便利和及时，“我们公司也会定期派人去现场查看”。

　　对于土地经营的监督问题，江苏无锡市阳山镇政府农村工作办公室一位负责人举例说，2013年底，北京国际信托有限公司在无锡市阳山镇桃园村开展了土地信托项目。土地承租方为无锡市阳山镇灵俊水蜜桃专业合作社，其合作社成员都是当地经济实力较雄厚的企业家，他们拥有良好的水蜜桃种植技术设备、人员经验、资金储备和销售渠道等资源。“考虑到当地的土地状况和农业生产的持续性和稳定性，在选择承包方的时候，对于这几个方面的资质都进行了详细的考察。”镇政府农村工作办公室也会负责对专业合作社的指导和监督。

　　土地信托之优势

　　与沅江、绍兴、沙县等地的土地信托项目不同的是，在中信信托、北京国际信托等大型商业信托公司参与到土地信托项目中之后，农业企业的土地整理、生产开发和产品销售等多个环节都得到了更多的资源支持，尤其是在农业企业的融资方面。

　　谈及信托的优势，中信信托上述负责人表示：“信托公司依托跨实业和资本市场的优势，综合运用多种手段，服务农业经济发展。”土地信托为大规模现代化农业经营提供了条件，有利于农地生产力和农村生产效率的大幅提高，同时增加农民收益。土地信托项目中既有土地承包经营权信托的事务管理信托，还包括用于土地整理投资的资金信托计划（查询信托产品）和用于补充信托计划兑付的流动性资金需求的资金信托计划。“这正是信托公司的主要优势所在”。

　　一直以来，大多数农业企业都面临融资难的困境。农业企业由于规模较小、资产状况与营业状况不佳、可抵押资产较少，一直难以进行贷款融资。但要进行规模化的农业经营，前期用于土地整理和设施建设的大量资金投入是必不可少的。在这种背景之下，信托公司通过信托产品的设计帮助具有资质的农业企业进行融资，就具有重大的意义。

　　另一方面，参与土地信托项目的农户可以取得信托受益权凭证，作为农户拥有土地信托利益的书面凭证。目前，个别信托项目已经向农户发放了受益权凭证。

　　关于信托受益权的属性在学界尚有争议。它属于一种物权还是债权，或者是一种类似股权性质的权利？信托受益权凭证是否可以进行流转或是质押等等问题尚未明确。

　　有关专家指出，目前来讲，信托受益权凭证不属于法定的质押标的，银行认不认可是个问题。信托受益权凭证正处于探讨和摸索阶段，还是要以符合国家的法规政策为前提。但是信托公司的介入确有利于规范农村土地信托流转并在农村土地信托流转中加入金融属性。引进专业信托公司参与农村土地信托流转，既创新了农村土地承包经营权流转，同时又有助于解决“三农”融资问题。

　　建设用地信托试水

　　农村耕地的信托在全国范围内已相继出现了许多试点，面积也在逐步扩大。据有关统计数据显示，全国农村土地流转信托面积已近30万亩。而集体建设用地信托项目则刚刚起步，正在探索当中，且目前仅在经营性建设用地中有所尝试。

　　我国法律法规对于集体建设用地流转一直是比较严格的，《土地管理法》的第六十三条中规定，集体土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但提到一个例外，就是“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。

　　2013年 11月12日，中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。同时，该《决定》还提出了更好地保障农民集体经济组织成员权利，提高农民收益，“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”等措施。一系列新政策的出台，进一步为集体建设用地信托打开了探索和创新的制度空间。目前已有不少试点对于集体建设用地的流转进行探索和尝试。具体到集体建设用地信托试点地，则要视当地出台的法规政策来操作。

　　“根据市场需求，严格在现行法律规范框架下进行尝试，为农村建设提供资源和平台，更好地服务三农。”中信信托相关负责人告诉《法人》记者，目前中信信托的集体建设用地信托项目已经在四川落地实践。经营性建设用地是经过合法审批用于非农建设的用地。一些乡镇企业破产倒闭后，土地闲置，得不到充分的利用，造成了资源的巨大浪费。通过信托公司的平台，将这些闲置的经营性建设用地流转起来，是对资源的有利整合和开发。这一类集体建设用地的流转方式与国有建设用地相类似，可以在符合国家法律法规的情形下进行出租、作价入股、转让等。

　　“不同地方的情况有所不同，实践中要遵照国家法律法规和地方性规范”，中信信托上述负责人反复强调。利益分配的基本模式与土地承包经营权信托相类似，都是受益归于原权利人。

　　认清风险 谨慎前行

　　尽管各地已经存在不少的实践经验，但是土地信托这一新型农村土地流转模式仍然处于模式的形成和探索阶段。首先，相关法律法规及政策中关于土地信托存在着立法的缺失和不确定性。例如土地应当如何作价委托、参与流转？以何种标准选择土地经营开发公司？对于信托机构、农业经营公司、农民等利益相关方的收益比例是否应当有一定的划分标准？项目出现亏损，风险在各方之间如何合理分配等等。

　　在农村建设用地的信托当中牵涉到更多敏感问题。我国法律对于集体建设用地存在用途管制和其他限制。但是近年来，这一问题成为改革的热点。2014年1月19日， 国务院发布了中央一号文件——《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，文件中提出“引导和规范农村集体经营性建设用地入市”。然而在现行法律法规框架中对此还没有明确的规范。当下建设用地信托的试点仅限于个别地区，在符合国家法律法规和地方特殊政策及规范的条件下进行尝试。一位信托公司的负责人在谈及此问题时对记者说道，“目前建设用地信托还未形成模式”，在个别试点中的实践本着“根据当地客观需求，把握原则，追求社会效益”的态度。有关学者提出疑问，经营性建设用地信托中存在比农用地信托更高的盈利空间，信托项目将涉及高额土地红利的分配。以信托的方式进行建设用地的流转，由土地获得的利益如何在地方政府、村集体、农户、信托公司等多方之间进行合理分配目前仍是一个争议颇多的问题。

　　“公司农业经营的盈利状况不是很好，好在有政府的补贴和项目资金的支持”，沅江市草尾镇上的一位农业经营大户（土地承租方）对《法人》记者谈到。土地承包经营权信托中的盈利问题是多方关注的热点。在不改变土地农业用途的情况下，作为土地承租方的土地开发经营公司是否能够通过土地的耕种等农业经营方式，获得高出农民个体经营的丰厚利润，使得其能够在稳定支付地租、信托公司的管理费等之后有足够的盈余，在目前农业保险体系仍相当不健全的前提下化解自然及市场风险，保证这一模式的良性运作。 中信信托负责人指出，信托公司参与其中，会从融资、技术、管理、销售等方面给予农业经营公司以支持，提供多环节服务，帮助提高土地开发收益。

　　其次，与通常的理财信托相比，土地信托是一种信托财产较为特殊的事物管理信托对信托公司提出更高的要求。从信托法理论上说，土地信托中不存在信托公司对于农民的刚性承兑义务。出于风险防范，应该在受托人审慎投资义务的认定标准、受托人违反审慎义务的责任及受托人的免责事由等方面作出明晰约定。然而，在很多土地信托的试点，缺乏专业的信托公司参与，信托合同设计不尽完善，存在诸多纠纷隐患。有关信托法研究学者认为，农户本身对于信托制度的风险认识不足。土地承租方违约的风险一旦发生，涉及利益的农户众多，对于信托公司和政府来说都将十分棘手的问题。此外，各地的信托登记制度发展参差不齐，很多地区还没有建立成熟的信托登记模式，不利于农民利益的保障。

　　面对土地信托的盈利分享机制如何实现透明化的问题，相关领域的学者专家提出了建立信息公开制度及土地监察人制度来对信托利益进行确认。同时，为避免失地、农地非粮化、非农化等大量问题的出现，政府、信托公司和农户的关系可能还需重新定位。监督机制的完善有待行业的进一步成熟和发展。

　　相关链接

　　信托

　　信托就是信用委托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按照委托人的意愿以自己的名义，为受益人（委托人）的利益或其它特定目的进行管理或处分的行为。

　　信托业务是一种以信用为基础的法律行为，一般涉及到三方面当事人，即投入信用的委托人，受信于人的受托人，以及受益于人的受益人。信托业务是由委托人依照契约的规定，为自己或第三者（即受益人）的利益，将财产上的权利转给受托人（自然人或法人），受托人按规定条件和范围，占有、管理、使用信托财产，并处理其收益。

　　我国部分土地信托实施试点

　　2001年4月 《中华人民共和国信托法》颁布

　　2001年2月 浙江绍兴县试水土地信托，建立县、镇、村三级土地信托服务体系，开展三项土地信托服务

　　2003年 湖南省浏阳市设立“土地流转信托”，承包权不变，在一定期限内有偿转让经营权四川省彭州市首家农业资源经营合作社(土地银行)正式挂牌营运，

　　2008年12月 将承包地使用权、农村集体建设用地使用权、以及宅基地使用权进行适当打包用于流转陕西省杨凌市西小寨村组建了第一批农村土地银行，并制定了《土地银行章程》，

　　2008年lO月 成立了土地银行理事会、监事会

　　2010年4月 湖南省沅江市草尾镇正式成立土地托管公司，之后扩大试点范围

　　2011年5月 福建省沙县成立土地承包经营权信托有限公司

　　2013年10月 安徽省宿州市桥区政府与中信信托公司合作，正式成立了国内第一只土地流转信托计划——

　　“中信?农村土地承包经营权集合信托计划1301期”

　　2013年11月 北京国际信托有限公司与江苏无锡阳山镇桃园村土地股份合作社签订集体土地承包经营权信托项目，

　　该项目由北京信托将桃园村内158亩农业用地的土地经营权作为基础资产设立财产权信托，

　　对信托土地的土地承包经营权进行管理。