国有资产经营不善、资产流失严重、权利腐败已成为不可回避的问题。如果“政企不分”现状不解决，这些问题还会存在，并且会越来越严重

　　文 《法人》特约撰稿 朱小群

　　国家能源局副局长许永盛等4名能源局官员落马后不久，中纪委官网日前发布消息称，国资委[微博]纪委对中国电力建设集团有限公司原党委常委、副总经理黄保东涉嫌严重违纪违法问题进行了立案调查。能源系领域反腐行动再次向前推进。

　　据不完全统计，已有22名能源领域的官员和国企高管落马，其中3月后落马的官员占到了17人。从中石油窝案到能源局窝案，暴露出能源领域市场化改革滞后，资源配置依然靠行政手段来进行，这为权钱交易、贪污、低价转移国有资产等寻租行为打开了方便之门。

　　其实不止在能源领域，十八大以来，随着中铁刘志军、中石油蒋洁敏、华润宋林因腐败、违纪问题相继被查处，国企腐败俨然已成为腐败的重灾区。随着反腐败斗争步步深入，各领域特别是垄断领域的国有企业，即将有更多贪腐分子败露。一连串国企贪腐案公之于众，显示了决策层以猛药治沉疴的决心，却也表明国企腐败何其触目惊心。

　　“政企不分”是改革的最大拦路虎

　　为什么国企成了腐败的重灾区？“政企不分”是导致这一问题发生的主要原因。国资委[微博]成立以来，的确做了很多工作。在国资委的领导下，现在中国的国有企业已经真正形成了一个“独立”的体系，并建立了各种各样的规章制度。从实际效果看，这些年国有企业尤其是央企也的确在“做大做强”，进入“世界500强”的越来越多。然而，即使抛开国企在许多领域的垄断优势（这里指的是凭借政府给予的特权形成的行政垄断）不谈，就目前国企的现状而言，是否意味着中国已经找到了一条国有企业与市场经济兼容并以其为主体的“新路”呢？对此，情形并不乐观。从目前来看，民营企业更容易做到“政企分开”，原因很简单，民营企业的产权是自己的因而是真正独立的，与政府无关，政府无权干涉企业的经营管理，要“管”也只能限于法律的框架内。而凡属国有企业，是很难做到“政企分开”的，原因同样也很简单：国有企业的产权属于全民所有，而全民的托管人是政府，因此，国有企业等于是政府所属的企业，让国有企业与政府“分开”难度相当大。显然，这样的“政企分开”，政府将不仅违背了人民要求它管好国企的委托，也违背了经济学的产权理论。实际上，目前国企作为企业最为核心的权力高层人事权，至今仍牢牢掌握在政府有关部门的手里，国企的任何重大决策，都要经过其上级——国资管理部门的批准。这原本是国企与政府之间正常的从属关系，但这真的能叫作“政企分开”吗？

　　诚然，“政企不分”是国家公权力与企业的经营权的不分，也是一种国家垄断行为。一般情况下，作为国家公务人员，其职责所在是保证国家的法律的贯彻执行和处理日常管理运作。而企业管理人员，其职责所在是遵守国家的法律并在依法的情况下经营企业，获取最大利润。这是完全不同的两种职业，也是一种监督和被监督、服务与被服务的关系。

　　监督和被监督同为一体，那么权利在无约束的情况下只能滋生腐败。正如蒋洁敏、宋林这些国企高管，本是锐意进取、经营企业的好手，但是在政企不分的大环境中误判形势，最终沦为官商勾结，落得功名尽毁的下场。正是有了如此的腐败官员，手中一边掌握着行政权力，一边掌握着企业经营，国有资产流失也不足为奇。我们在生活中最明显的感受就是国企垄断下的暴利和霸王条款。市场经济就是优胜劣汰的竞争机制，国企在面对市场和消费者诸多不满、指责的情况下还能占领市场份额，甚至是“垄断式”的立于市场环境中，最根本原因就是有行政主体的支撑。风险由国家买单，国有资产可以随意挥霍。特殊的地位造就了国企的高傲与矜贵。

　　国有管理者队伍与公务员队伍还不能处在两条线管理，还要进行互调。这是不尊重市场经济、不尊重国企经营、不尊重人民财富的不良做法。这样的结果又如何能够保证政商不勾结，国资不流失呢？

　　国有资产经营不善、资产流失严重、权利腐败已成为不可回避的问题。如果“政企不分”现状不解决，这些问题还会存在，并且会越来越严重。只有通过政企分开，开放投资，引入竞争方式，通过市场化经营、多元化竞争的道路才能实现国企改革最大的红利国家与全民共享。

　　一位央企高层说，“每一个落马的央企领导人背后，一定有一个神秘的商人”。这是不少人在这个国家挣钱的成功学。这成功学背后，是中国央企的尴尬悖论：它们是国有资产，属于这个国家的每一个人，但却很难找到一个具体的人能够对它们负责。伴随着一起又一起贪腐违纪案件的爆发，人们会不厌其烦地梳理央企的逻辑和蕴含其中的中国式管理之道，但却发现，这其实是一个难解之谜。

　　因此，需要进一步推进政企分开，剥离国有企业的政策性负担和行政性特权，使国有企业成为合格的市场主体，加快混合所有制的改革。此外，在破除行政审批制度的基础上，尽快转变能源管理部门的政府职能，从微观项目审批向宏观管理过渡，从批项目转向能源改革、能源监管。只有真正使市场在资源配置中发挥决定性作用，促进竞争，让市场运转更有效，才能有效地遏制权力寻租，从源头上铲除腐败滋生的土壤。

　　发展混合所有制防止国企“一股独大”

　　2013年底，中共十八届三中全会提出了推进混合所有制的计划。国资委系统的人士倾向于将混合所有制视为20多年前那次未竟的国企改革的再次出发。这会是国企的治病良方吗？

　　事实上，混合所有制的提出为民间资本进入一些过去限制比较多的行业打开了一扇崭新的大门。国资委相关人士认为，从国企集团层面直接改造为混合所有制很难，可行的方案是，所有国企特别是央企的重大投资项目尽可能搞混合所有制。先让民间资本参加项目，而不是来改制企业。这主要涉及垄断行业了，是一种渐进式的，从重大的、具体的项目来突破。笔者认为，这意味着未来即使一些具有战略重要性的领域，民间资本同样可以通过这种混合所有制参与其中。

　　但是，过去诸多国资、非公有制经济混合所有制企业并没有获得应有的成功，法人治理体系并不完善。这是因为在这样的混合所有制企业中，国有股东过于强势，使得民营股东缺乏必要的话语权。首先，在过去十几年的发展和行政性重组中，国有企业已经积累了许多资源，在融资贷款方面国有企业更受银行青睐，强大的融资能力决定了合资企业中国有股东更为强势；其次，目前许多政策规定和法律法规并不完善，对国有股东的职权没有一个有效的制约，取而代之的则是国有股东用国有资产的一些政策强行要求公司服从他们的意愿；第三，也是非常重要的一点，很多国有企业，尤其是央企掌握的是整个产业链的控制权，即使在一些应该市场化的领域，由于其掌握了上游，造成了实质性的产业控制权。

　　举个例子，就拿我们的五大国有银行来说吧，只要我们坚持五大银行的国有性质，国家就不能不承担对其存款全额担保的义务和责任。我们的意思是，无论是推行存款保险制度还是利率市场化，前提都是要推行银行的非国有化改革，至少要让这些银行摆脱“国有绝对控股”的性质而成为真正符合现代企业制度要义的混合所有制银行，否则，存款保险制度也好，利率市场化也好，对这些国有银行来说，都是毫无意义的。国有的企业，政府就得照顾，就得对其负责，这是天经地义的。让国有企业包括国有银行脱离政府完全置身于市场让它“优胜劣汰”的所谓“改革”构想，是脱离实际的一种“异想天开”。中国银行业真正的改革，同其他行业一样，必须以产权改革为其先导，方能够顺理成章地向前推进。

　　所以说，混合所有制经济不单纯是所有制意义上的，实际上还包含了市场开放、国企的市场化改革和公司治理结构改革等多重含义。要鼓励民营企业积极参与国有企业改革、改制和改组，继续按照“有进有退”、“有所为有所不为”的原则，推动国有资本从竞争性行业和垄断行业的竞争性环节退出，坚决制止国有企业尤其是中央企业大规模无边界扩张的行为，为民间资本腾出发展空间。只有废除对非公有制经济各种形式的不合理规定,坚持权利平等、机会平等、规则平等，真正让市场说话、让资本说话，混合所有制经济才不会流于形式，拥有其真正的意义。

　　纵观国企改革举措，基本上都体现了市场化的方向，强调要进一步转变政府职能。这当然是值得赞赏的，但就具体措施而言，既有让人惊喜的一面，也还有让人期待的地方。首先，国企领导的“行政级别”几乎没有涉及，或者涉及的改革并不彻底。其次，国有企业在发展混合所有制经济中所持有的国有股权比例维持在什么水平？现在有独资、绝对控股、相对控股、参股的改革思路，但是涉及的领域还需要更加细化明确，否则就可能极大影响政策的实施效果。

　　反腐无疑将是一个长期过程。但是，无论如何要把反腐坚持下去，对腐败绝不能姑息，对丑恶绝不能掩盖。在暴露问题的同时，反思体制机制的原因，才能标本兼治，只有真正不断深化国企改革才能有效抑制国企腐败。