文/王新奎

　　作为全面深化改革的重要举措，自贸区不是政策洼地，而是制度创新的试验田。

　　28.78平方公里的上海自贸区，紧邻东海100公里黄金海岸线。这里企业已经挤得站不了脚，丝毫看不见以往开发区大兴土木的景象。但在外表的平静之下，却涌动着波涛。

　　作为全面深化改革的重要举措，上海自贸区不是政策洼地，而是制度创新的试验田。目前看来，上海自贸区正在朝着预定目标前进。遇到了一些问题，也形成了一些经验，但哪些能复制推广，需要从长计议。

　　现在最重要的问题，是通过上海自贸区的实践，让社会各界搞清楚自贸区建设的本意和目的。只有这样，才能发挥自贸区在全面深化改革中的重要作用。

　　形成体制机制创新的改革意愿

　　目前，要解决的第一个问题，就是尽快形成体制机制创新的改革意愿。不管是中央还是地方，这是一个大问题。现在阻碍改革意愿形成的阻力主要来自以下几个方面：

　　首先，对传统思维方式的路径依赖。

　　很多人到上海自贸区来看过，他们质疑“你们这里什么也没有啊，连形态规划都没有”。我跟他们说，上海自贸试验区不会走“跑马圈地上基础设施，特殊政策搞招商引资”的老路，政府职能的转变是看不见的。对此，大家觉得很难理解。

　　其实，当时在申报自贸园区时，也想过要争取优惠政策，但中央的态度非常明确，就是不让你走老路，坚决不松口，不允许按照原来的传统模式做下去。

　　其次，改革本身进入深水区。

　　选择某一个点推进改革，目的总是小处着眼，大处开花，面上收获。现在的问题是总体方案可能做得很好，但到落实时，处处都是障碍。哪个部门缺乏改革的意愿，卡一下，体制机制的创新就很难顺利推进。

　　最后，企业的内部治理结构不改变，也很难在微观层面形成改革的意愿。我们的企业是在经济体制转型的特殊政策环境下成长起来的，已经习惯于法制不完备、不透明的营商环境，当他们发现这里是要搞国际化、法制化的营商环境时，就会感到很不适应。有的企业负责人到上海自贸区看一圈，觉得没有什么噱头，转身就走了。

　　通过扩大对外开放来倒逼改革

　　有了改革的意愿，接下来要解决的就是改革的动力问题。当前，中国面临的经济全球化内外部环境已经发生质的变化，这种变化为我们提供了以开放倒逼改革的动力。

　　第一是全球产业链的变化。经过近30年的经济全球化发展，全球市场的重心已逐步向新兴国家转移，跨国公司的全球生产布局已经由30年前的离岸布局为主转向近年来的近岸布局为主。跨国公司到你这里来投资，主要看中的是本地市场，不再是加工贸易，这是第一个大变化。但现在，很多地方关于如何扩大对外开放的概念还是停留在离岸布局的全球产业链阶段，还在大规模地建造港口、铁路，建各种各样的出口加工区。其实，这个时代已经过去了。

　　第二是全球价值链的变化。全球价值链的高端正向智能制造与数字化服务融合的创新平台转移。比如物联网加数据无线传输、云计算加大数据、智能终端加虚拟社区，几乎所有的产业都将在这个创新系统中被整合。

　　第三是服务与货物融合的贸易逐步成为贸易的主体。全球价值链中服务贸易所提供的价值，将会占越来越大的比重。

　　这三个变化，一定会引起全球贸易和投资规则的变化。其标志即是21世纪新议题不断出现。

　　这些新议题包括：数字贸易自由化、本土化壁垒、反贿赂与透明度、广泛的市场准入承诺、劳工环境与竞争中立等。

　　所谓的21世纪新议题，是不以人的意志为转移的客观存在。我们为什么不利用机会积极参与全球新议题的制定过程，以此来倒逼改革呢？

　　中国是一个正在迅速崛起但同时又可能在逼近中等收入陷阱的发展中大国。我们必须营造一个良好的外部环境，没有必要去颠覆现有的全球贸易和投资规则体系，要去适应、参与、改造它。

　　适应是参与的前提，参与是改造的前提，又是适应的前提。所以上海自贸区总体方案确定的目标中，核心是建立一个国际化、法制化的营商环境。上海自贸区总体方案的改革理念就是国际化、高标准。

　　厘清三个问题

　　改革的意愿和动力问题解决以后，关键是如何实施？我认为这要厘清三件事情。

　　第一，自贸区建设任重而道远。我认为自贸区从挂牌到现在，最重要的是迈出了改革的第一步。比如，什么是国家治理体系的现代化？国家治理体系现代化的标志之一就是治理的透明化。上海自贸区施行对外商投资准入的负面清单管理模式改革，就是走向治理体系现代化的重要一步。又比如，什么是国家治理能力的现代化？国家治理能力现代化的标志之一就是对市场监管能力的加强。如果是政府在资源的配置中发挥决定性作用，那政府治理经济的主要手段之一就是审批；如果是市场在资源配置中发挥决定性作用，那政府治理经济的主要手段之一就是监管。政府职能从以审批为主到以监管为主，这就是治理能力的现代化。上海自贸区推进以事前审批为主转向以事中、事后监管为主的政府职能转变改革，就是走向治理能力现代化的重要一步。如此重大的改革，不可能一蹴而就，我们要沉得住气，不要急于求成。

　　第二，要从物理扩区到功能扩区。很多人认为上海自贸区的试验范围太小了。其实总体方案中有两句话：探索把货物贸易和服务贸易区分开的方案；同时区域内注册的企业允许在区外再注册、投资，但要保证进行全过程的跟踪和监管。所以上海自贸区已经不是28.78平方公里的物理概念，已经实现了功能扩区。

　　特别是服务业，它没有铁丝网，拦都拦不住。数字贸易、因特网也可以扩展到全国范围。如果我们把上海自贸区体制机制创新成果集中向一个特定的产业或区域复制和推广，这就是一个功能扩区的过程。我认为，采取功能扩区的方式更加能体现中央以开放倒逼改革的精神。

　　 第三，允许和鼓励地方政府大胆探索。中央要求以法制化的精神来进行改革，但要改革的，恰恰是法律，这就会有矛盾。比如，在上海自贸区，扩大企业投资准入的法律依据是什么？很显然，以上海市政府部门规定为依据是不够的，因为企业会担心未来法律保障的问题。因此，全国人大需要继续扩大上海通过地方立法进行先行先试的授权。

　　（作者为全国政协常委、上海市政府参事室主任、上海WTO事务咨询中心理事长兼总裁。本刊记者庞清辉采访整理。）