文/倪碧野

　　石拐区下辖于内蒙古自治区包头市，是一个缘煤而建、依煤而兴、却也因煤而衰的传统资源型独立工矿区。由于地处大青山腹地，最早在乾隆二年（公元1737年）当地居民就开始掘煤燃火，从此揭开了石拐——即大青山煤田开采的历史。解放初期石拐区曾经作为包头市的矿业城区，为包头市重工业发展提供了有力的能源支持。同时，它也是内蒙古自治区重要的基础能源和原材料供应基地。

　　进入21世纪以来，与其他资源型地区的发展轨迹类似，石拐区开始逐渐面临资源枯竭、产业发展无以为继以及生态环境、居住环境恶化等困境，亟待通过战略调整实现产业转型和可持续发展。2011年，石拐区同内蒙古乌海市一起，被确定为国家第三批资源枯竭型城市（地区），未来需要在保护生态环境、促进接续替代产业发展、改善民生等方面进一步明确发展新思路、新模式、新路径，通过科学的规划指导石拐区的转型发展。

　　科学定位引导全面转型发展

　　综合考虑石拐区发展优势及在包头市的地位，充分结合其自身存在的问题和面临的外部机遇，首先明确石拐区发展定位：打造全国资源枯竭型地区经济异地转型示范区。发挥行政区划调整给石拐区转型发展空间带来的机遇，进一步夯实新区的基础设施建设，促进人口和基本公共服务功能集聚，确保棚户改造住房、保障性住房、产业转型发展用地，促进生活空间优美宜居、生产空间集约高效，积极融入包头主城区，与周边区域形成优势互补发展新格局。

　　包头市生态宜居和文化旅游休闲区。充分依托石拐新区建设，全力打造功能齐全、品味高雅、环境优美的新型现代化生态宜居城区。加强完善五当召旅游景区功能，打造国家5A级旅游景区，通过加大宣传力度，举办以五当召文化为主题的传统活动，形成度假旅游的休闲城区。

　　建设内蒙古重要的特色合金材料制造基地。依托市区冶金产业基础和技术优势，加大技术创新，按照循环经济理念打造以“硅铁—金属镁—镁合金型材、应用产品”为主导的产业链，建设内蒙古特色化、专业化的特种合金材料及产品的制造基地。

　　打造包头市城市共同配送物流园区。依托地处“呼包鄂”金三角腹地、包头市半小时经济圈，陆路毗邻京藏高速、包茂高速、210国道、110国道，铁路专线纵贯园区，并与京包、包兰铁路相连的区位交通优势，大力发展现代物流业。

　　新区建设拓展转型发展空间

　　作为包头市东北部的“城乡结合部地区”，石拐区连接包头市核心区和北部主要旗县区。随着快速城镇化发展和市区级战略调整，2008年开始石拐区启动了推动地区经济社会战略转型、促进地区扩容提质的喜桂图新区建设，原区政府所在地和区域行政服务中心将从距离市核心区38公里处的石拐街道办事处迁至仅8公里的喜桂图新区。16.11平方公里（南北长约5.5公里，东西宽约3公里）的新区规划用地使石拐区的区域空间拓展到包头城市圈的范围，为未来发展提供了新阵地。石拐区正通过建设发展重心的西移，逐渐融入包头中心城区，并努力成为城市的重要组成部分。

　　以新区开发建设为契机，石拐区不断加快转型发展非资源型产业。截至2014年4月初，新区内建设的城市共同配送物流园区项目区共落地25户企业，项目总投资55.7亿元，总占地面积3662.73亩。项目建成投产后，配送园区的经济和社会效益将凸显，配送物流业将是推动石拐区地区经济发展的重要动力，也将成为实现富民强区的一个有力支撑。

　　要处理好新区发展和老区之间的关系。新区发展无疑是承载石拐区经济转型的重要战略，然而发展新区的同时不能忽略石拐旧区，要通过新区基础设施和公共服务辐射带动旧区发展，做到新旧联动、差异发展。按照“旧区重点发展工业园区和农牧业、北部发展生态旅游业；新区重点建设政治、文化中心和城市共同配送物流园区”的思路，不断完善城市转型发展空间。

　　通过优化区域空间布局，协调好城镇建设、产业发展和生态保护之间的关系，将区域居住、产业、生态、基础设施等区域有机融合，形成“一轴三区，一主两副”的空间发展格局，建设包头市生态宜居“最优”新城区。

　　产业转型带动区域可持续发展

　　石拐区通过结合自身传统产业优势和借鉴国内外资源型枯竭型城市（地区）产业转型升级的先进经验，以“生态立区、科学发展、创新驱动、富民兴区”的发展定位和“一轴三核联动发展、生态隔离科学转型”的发展路径要求，坚持结构调整和集中转移并重。全力打造3大园区集约辐射、6大专业产业集聚发展、现代服务业和特色农业蓬勃繁荣的产业发展新格局，最终通过产业转型带动区域健康可持续发展。

　　传统优势产业延伸。石拐区是传统煤炭开采独立工矿区，拥有良好的煤炭工业产业基础，同时也蕴藏着一定数量的铁矿、硅石、白云石等矿产资源。基于目前煤炭资源枯竭的现状，石拐区在原有开采和粗加工的基础上，将合理开发稀缺煤炭资源、延伸煤化工产业链作为主攻方向，做“大”、做“足”、拉“长”煤产业，不断推进阜新矿业、凯越、凯通等煤炭项目的改造升级，提高企业能源利用效率。

　　接续替代产业壮大。目前石拐区在转型初期实施的资源转换战略已初显成效，初步形成了以“镁、煤、铁”为核心生产要素的产业链条，并形成以亚新隆顺、北镁、经纬、三磊、三维、阜新矿业为代表的一批新近龙头企业，改变了曾经“一煤独大”的单一格局。下一步需要继续依托龙头企业、优势产品，不断培育壮大稀土合金钢、镁合金两大新近支柱产业，巩固提升建材、能源两大基础产业，按照循环经济的理念，推进工业园区自备电厂的建设，满足园区经济发展的电力需求，形成资源节约、环境友好的产业发展模式。

　　现代产业体系培育。石拐区抢抓国家实施10大重点产业调整振兴规划和促进西部大开发规划发展机遇，以市场需求为导向，以招商引资、项目建设为抓手，以重点骨干企业为依托，在改造和提升“传统产业”的同时，依托新区建设大力发展以现代物流、现代商贸、科技信息服务业、房地产业、金融业、社区服务业、中介服务等为重点的“现代服务业”；凭借接入包头城市圈区位优势积极发展以服务城市消费为目标的“特色农业”；通过进一步挖掘整合区内五当召、赵长城、敖包山和大青山等民族宗教、历史、自然相融合的独特资源，着力培育旅游文化产业等潜力型产业集群，不断壮大接续替代产业规模，优化产业结构。努力将石拐区建设成为立足包头市，辐射呼包鄂的大宗物流、商贸中心和包头市生态宜居和文化旅游休闲区。

　　自然人文环境提升促进民生改善

　　独立工矿区生态恢复与生态保育。作为以山地丘陵为主的资源枯竭型地区，独立工矿区的生态恢复与山地生态系统的生态保育是石拐区当前最重要的生态环境保护任务。根据“突出重点、分布实施、以人为本”的原则，通过积极推进矿山环境恢复治理，继续巩固围封禁牧、退耕还林（草）工作，加强植树造林、天然林保护等工作，对石拐区194.04平方公里的矿山地质环境进行分类生态恢复治理。

　　棚户区改造工程。充分结合棚户区改造政策，彻底解决沉陷区治理、棚户区改造的遗留问题。石拐区在已完成搬迁居民20045户61355人的基础上，继续加强棚户区2期、公租房、廉租房等保障性住房项目的管理。在综合考虑区位、规划和土地利用现状、城市基础设施配套、环境质量、居民就业等因素基础上，新建项目小区选址在石拐区喜桂图新区。同时，全面实施老工业区棚户区综合治理改造工程，在保留老工业区原貌的基础上，通过改造、新建重点区域居民住宅和公共建筑，不断改善道路、给排水、供暖等基础设施条件，全面推进老工业区城镇化改造，全面改善棚户区遗留居民的生产生活环境。

　　公共服务及社会事业。通过近几年的中小学撤并调整，石拐区的教育资源配置新格局已基本形成。未来需根据新区规划和实际人口规模加快配套建设现代教育体系，推进基础教育的均衡化和优质化发展；建立高效便利的公共卫生医疗服务体系，建立以区人民医院为枢纽，社区卫生服务中心和乡镇卫生院为基础的卫生服务网络，形成“小病在社区，大病进医院”双向转诊新格局。繁荣文化体育事业，充分发挥现有公共文化基础设施作用，推进重大文化设施改造和建设，大力发展群众文化，进一步扩大公共文化设施对学生、老人和低收入人群开设公益场的范围，推进文化进农牧区、进社区。

　　就业与再就业。作为资源枯竭型城市，石拐区面临产业发展转型和劳动力重新安置的问题。石拐区通过整合社会各类培训资源，包括政府各部门为主的培训团队，以企业、农牧民合作经济组织为主的企业培训团队和以劳务中介为主的民间培训团队等，努力形成适应市场经济发展需要的劳动力培训体系。以劳动保障部门为主，建立健全全区范围内的劳动力供给和需求信息平台，建立以培训、就业、维权“三位一体”的就业保障服务工作模式。在创新就业和自主创业方面，借助推进城镇化的机会，引导开辟社区服务、家政服务等服务性就业岗位，多方面创造就业机会，并在全区营造鼓励和支持自主创业、自谋职业的浓厚氛围。大力培养扶持创业带头人，提供项目开发、创业培训、开业指导、小额担保贷款、跟踪扶持等“一条龙”服务，带动更多的劳动者实现就业与再就业。（作者单位：国家发改委城市和小城镇改革发展中心）