文/李开孟 徐成彬

　　稳评工作必须多措并举，落实“五化”任务——程序法制化、把关协同化、过程公开化、成本内部化、方法科学化

　　建立重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制，是我国投资建设领域创新社会管理的重大举措，是推动转变项目评价及审查理念的重要制度创新。项目稳评对于预防和化解因工程建设所引发的维权类群体性事件，促进经济维稳，构建和谐项目管理机制具有重要意义。同时，也应看到目前各地开展稳评的积极性不高，流于形式的现象严重，项目稳评的应有作用并没有真正发挥出来。因此，要采取多种措施，完善我国项目稳评机制。

　　推进重大项目社会稳定风险评估法制化

　　历史上，我国基本上沿袭高度集权的行政体制，统治阶级求稳怕乱，主要以高压控制的形式管理和统摄社会。新中国成立以后，特别是改革开放以来，在经济建设取得举世瞩目的成就同时，社会稳定面临巨大的挑战，维稳成为各级党委和政府的当务之急和重中之重。总体而言，我国的维稳基本上是运动式治理模式，还没有根本摆脱传统社会管理的思维惯性。僵硬的维稳模式往往忽视、扭曲甚至排斥法律和制度的作用，容易以权代法，导致社会的秩序失范、信息失真和结构失衡，形成一种“越维稳越不稳”的恶性循环。

　　面对日益复杂的社会管理形势，健全重大项目稳评机制的根本应对措施是将依法行政和经济维稳。虽然2004年我国就已施行行政许可法，并发布《国务院关于投资体制改革的决定》，但投资领域的立法严重滞后，投资主管部门对项目的审批、核准和备案等行政许可行为，尚缺乏上位法的支持。由于项目申报、审查程序及内容要求缺乏明确的法律规定，一旦项目推进过程中出现突发性群体事件等棘手问题，难以严格按照法律规定进行处理，也不利于依法开展稳评工作或落实风险防范和化解措施。今后要加快解决我国项目决策和审批管理在执行程序上无法可依的被动局面，加快推进工程项目投资立法，并在法律条款中明确公众参与、信息公开、利益相关者维权及群体性事件如何处理等规定，将项目稳评纳入法治化建设轨道，由必经程序上升为法定程序。

　　2012年8月，国家发展改革委发布了项目稳评管理的暂行办法，对项目稳评提出了明确要求，但这些要求并不能对地方政府开展项目稳评工作形成制约机制，而且国家投资主管部门对项目稳评的实际执行效果难以起到进行实质性把关的作用。同时，项目稳评还涉及到各级政法委及其所属维稳办等党的维稳部门和政府行政部门双重管理问题，政府部门制定的管理文件如何与党委的维稳主管部门的管理规定相互衔接，需要一个有效的沟通渠道。我们建议，我国应在投资法等法律的指引下，设计一个国家层次上的项目稳评制度，明确界定地方政府、投资主管部门、行业主管部门、项目业主单位和社会公众等利益相关方的责权利关系，形成政府、市场、社会共同维护社会稳定的合力；充分发挥经济维稳的独特作用，主要采用经济手段维护工程项目利益相关方的合法权益，提前化解和规避重大投资项目的社会稳定风险。

　　发挥投资主管部门、地方政府与咨询评估机构把关作用协同化

　　按照我国目前的项目稳评暂行办法，地方政府承担着工程项目涉稳风险审核的主要责任，国家投资主管部门对地方政府报送的项目稳评报告只履行形式把关职能。这种项目稳评机制设计在行政隶属关系上存在一定缺陷，即国家投资主管部门规定了投资项目社会稳定风险的评估主体、评估程序、评估内容等，但国家投资主管部门并非地方政府的直接上级，缺乏直接对接或协调的渠道，导致各地项目稳评执行情况千差万别。仅从责任主体看，各地方政府执行部门迥异，有的由当地维稳办负责，有的由当地综治办负责，有的由当地发改委负责，有的甚至将应该由地方政府或其有关部门指定的评估主体开展的项目稳评工作，作为一般的商业性工程咨询业务，直接交给中介机构负责。

　　我们认为，按照“谁决策、谁评估、谁负责”的原则，国家投资主管部门作为重大投资项目的最终决策部门，不能因为没有手段和能力肩负起工程项目维稳的具体责任，就主动放弃对项目稳评进行实质性把关的责任。正如投资主管部门不能有效承担拟建项目在规划、环评、用地、节能等方面决策失误的具体责任，但仍然要求对这些事项进行把关，并委托咨询评估机构对这些事项进行咨询评估。如果以项目审查机关无法承担评价失误的责任为由而将相关评价的责任移交或下放，那么目前报送国家投资主管部门的可行性研究报告或项目申请报告的绝大部分内容都应该去掉。这样，投资主管部门对项目的审批或核准也就失去了必要性。因此，为了确保重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制真正发挥作用，必须充分考虑我国的当前国情，让国家投资主管部门真正发挥把关作用，以便对地方政府追求GDP和投资饥渴发挥制衡作用。同时需要说明，国家投资主管部门发挥实质性把关的作用，并不是要求国家投资主管部门承担起应该由地方政府承担的维稳责任，而是在明确界定项目所在地政府的维稳责任的基础上，国家投资主管部门通过对地方政府做出的有关项目稳评的评估结论进行最后复核和再次论证，发挥制衡和把关的应有作用。对于地方政府而言，需要完善遏制其投资冲动的机制。地方政府的责任是以社会稳定风险评估报告为基础，从“五位一体”的高度，对社会稳定风险采取“零容忍”的态度，审慎做出风险管理决策。为此，需要进一步完善地方政府考核体系，增加社会管理考核内容，加大对工程项目维稳责任的追责力度和处罚力度，建立维稳责任终身追溯制度。因项目盲目上马而引发群体性事件的地方政府主要领导和直接责任人员，无论是否变动工作岗位，都要追究当时的行政和法律责任，有效遏制地方政府片面追求当地经济发展而不顾社会稳定风险的畸形发展路径，将国家发展改革部门推动建立投资项目稳评机制的初衷和目的严格执行下去。

　　工程咨询机构作为工程项目评估论证的专业服务机构，可以在专业层面对投资项目社会稳定风险提供咨询服务。无论是项目业主单位报送的拟建项目社会稳定风险分析篇章，还是地方政府提交的社会稳定风险评估报告，工程咨询机构都可以从专业角度对拟建项目的社会稳定风险真实情况及风险应对措施进行科学分析和评估论证。同时，在国家投资主管部门委托的咨询评估中，应对稳评内容提出明确的工作要求，以便咨询评估专家能够从独立的第三方角度，对项目稳评申报文件发挥评估把关的作用，为投资主管部门的审核把关提供专业咨询意见。有关部门要制定和完善相关配套政策，对工程咨询机构的咨询评估行为进行约束，坚决杜绝“可批性论证”。

　　重视稳评过程民意收集和社会监督公开化

　　在传统社会管理体制下，政府对社会的管制是单向的，公权力难以得到有效的制约与遏制。在重大项目建设和运营中，项目建设单位、地方政府与当地群众之间缺乏有效的信息沟通渠道，或者信息不对称，群众诉求得不到有效回应，往往是导致猜疑、误解，直至引发冲突和对抗的重要因素。因此，完善现行的项目稳评机制，应当重视公众参与和社会监督，即以项目信息公开透明、决策过程科学民主为导向，通过建立畅通、互动的信息沟通渠道，保障当地群众的知情权、参与权、表达权和监督权，保证受项目影响的利益相关者充分表达其利益诉求，有效地释放社会公众心中郁积的怨愤。根据《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发［2010］33号）的要求，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大项目稳评的必经程序，彻底改变过去单向的社会管理和封闭的决策缺陷。

　　构建项目利益相关者的参与机制，需要项目单位和各级政府广开言路，全面听取不同利益相关者（受损和受益者、直接和间接影响者）的“原生态”声音，包括合理和不合理、现实和潜在的诉求等，促进管理者、决策者与受影响个人、群体或机构之间的沟通和理解，将利益相关者的合理合法诉求转化为稳评关注的目标。在具体参与方式上，不仅要采取问卷调查、座谈会、听证会、公告、公示、重点访谈等事先拟定的正式评估形式，还要广泛采集网上舆论信息和媒体呼声等，这些非正式的评估形式时常更能充分地反映社情民意，有助于全面客观地预判重大项目的社会稳定风险。在参与对象的选择上，需要兼顾各利益相关者的均衡，特别关注基层组织和弱势群体的意见。当利益相关者人数较多时，参与对象应具有年龄、性别、职业、民族、财富等不同分层特征，避免选择性参与或倾向性参与。

　　建立社会监督机制，需要借助综合信息系统和新闻媒体等载体，及时发现重大项目的潜在问题及其给社会稳定带来的风险，抑制公权力的滥用，保证重大投资项目符民情、合民意，实现投资项目和谐建设和管理。通过建立和完善社会稳定风险信息管理系统，及时公开和披露重大工程项目的规划选址、征地拆迁、移民安置、生态环境和安全评价等方面的重要信息，便于社会公众阅览、查询、收视、复制、下载等，减少社会公众与项目单位和地方政府之间的信息不对称。社会舆论监督常以新闻传播为载体，通过专家论证、召开听证会等形式，为民立言，反映民愿，从而提高投资项目决策和建设的科学化和民主化水平。

　　完善配套政策确保项目外部成本内部化

　　改革开放以来，我国经济建设持续快速增长，但在资源能源消耗、环境污染、征地拆迁、劳动者合法权益保护等方面付出了很大代价经济成就与有关利益方做出的牺牲密不可分。从项目决策咨询评价的角度看，在可行性研究和项目评价中，大量的外部成本并没有认真地进行核算，这些成本也没有反映到企业的财务报表之中，这才使得我们能够得出项目具有可行性及投资者能够盈利的项目评价结论，但这种状况不具有可持续性。

　　工程咨询机构作为项目稳评估等专业咨询服务的独立第三方，必须更新工程咨询理念，采取有效措施将外部成本内部化，以便完整地核实投资项目可能需要付出的各种代价，客观评价投资项目的可行性。对于可持续发展不得不付出的代价，必须采取相应的配套政策，将这些外部成本内部化，以便为可持续发展构建一个合理的制度框架。具体做法是，重视工程项目建设的总体规划工作，严格执行国家产业政策、征地及拆迁补偿制度，提高环境保护、安全生产、资源（能源）消耗的标准及准入条件，协调项目建设与周边利益相关者的关系，切实维护利益相关者的合法权益，为预防维权类群体性事件的发生打下坚实基础。

　　实现社会稳定风险评估方法体系科学化

　　项目稳评属于一项新兴咨询业务，现行的稳评办法对投资项目社会稳定风险分析和评估提出了原则性要求，但并没有给出操作层面的稳评具体方法，因此，构建和应用科学的稳评方法体系是完善项目稳评机制的基础工作。目前各级地方政府和工程咨询机构由于受某些专业协会组织的培训班误导，广泛采用以“整体风险等级”为导向、以计算“综合风险指数”为核心方法的投资项目社会稳定风险分析和评估框架，其主要特点：一是以项目整体风险等级的估计作为对拟建项目的社会稳定风险水平进行分析和评估的核心任务，分别计算采取措施前和采取措施后的项目整体风险等级；二是分别进行单因素的风险估计和项目整体风险估计；三是对单因素的风险程度分配权重累计得到表示风险水平的项目整体风险指数；四是采用综合风险指数法和单因素风险程度及其个数等方法判断项目整体风险等级。我们认为，这种稳评框架在研究思路、评价目标、分析方法和判断标准设定等方面都值得商榷，其稳评结论具有较大的随意性，一定程度上损害了我国项目稳评咨询业务的健康发展。

　　我们建议，今后要加强对投资项目社会稳定风险评估工作的正确引导，不再为错误的方法提供对外传播的平台，以确保采用科学的分析方法来指导我国项目稳评实践工作。为此，要加快开展项目稳评技术方法的系统研究，建立以问题解决为导向的稳评方法体系，为正确引导各地区各部门开展项目稳评业务进行科学引导。