上海国有资本运营研究院

　　针对一个国有企业，首先应明确政府出资设立该企业的核心目的是什么，是为了追求利润最大化,还是为了追求社会公益

　　2011年,国务院国资委副主任邵宁指出：近几年来,随着改革的不断深化,国有经济布局结构调整路径日渐清晰,国有企业逐渐形成了两种类型：第一类是具有公益性质的国有企业,第二类是竞争领域的国有大企业。

　　关于国企类型的划分,特别是“公益性国企”这一概念一经提出,便引发了社会上关于什么是公益性国企,如何防止公益性国企利用其特殊地位谋取特殊利益,打造公益性国企是否意味着国企改革在走回头路等问题的思考与讨论。中国人民大学经济学院教授陈宇峰认为,目前国企分类,看似是把国企的“公益性”功能和“商业性”私立完全隔离,但本质上仍然无法隔离国企先天性的角色冲突。再说,“公益企业”只是相对于“私有企业”而言,并不是“竞争企业”所对应的,即“公益性国企”和“竞争性国企”两分法存在逻辑上的混淆,各自涉及的领域和界限亦没有明确,且有用“公益性国企”这一概念来掩饰“垄断性国企”之嫌疑。

　　理论争论尚存,各地方政府对国有企业类别划分方式亦不尽相同。虽各具合理性,但存在的弊端也很大：

　　——分类标准不统一。对于企业的分类,各管理部门完全按照自己部门的行政管理需要,自行设立分类标准,这不仅反映出在监督管理上缺少整体性、协调性和统一性,同时也容易造成企业对自身定位的混乱。

　　——分类方法问题。现行分类方法一个最大的弱点是,没有从不同企业的行业属性角度进行分类,公共服务性企业、资源垄断性企业和市场竞争性企业混杂在一起,所属类别划分不清晰,或尽管在形式上看似有所区分,但还不是很到位。

　　——分类监管问题。由于对企业进行分类时选择的标准尺度有偏差,运用的规则方法不严密,继而引发出一系列政府对企业的监管问题。

　　国企“三分法”

　　综合国有企业分类划分的国内外经验,国企分类应可仿照“CFP三维分类”模型（见图1）。

　　所谓CFP三维模型,是从国有企业的资本来源与构成、功能定位与核心目标以及产品定价3个方面,建立细化的分类划分标准,从而对国有企业的“经济性”和“社会性”倾向程度进行量化评价和分类。

　　——资本构成

　　表示国企资本金的来源、构成和控制方式。按照政府出资的多少以及对企业的控制力强弱,可以划分为国有独资、绝对控股、相对控股等3个级别。

　　——功能定位

　　针对一个国有企业,首先应明确政府出资设立该企业的核心目的是什么,是为了追求利润最大化,还是追求社会公益或者面向全社会提供公共产品和服务。处于两者中间地带的,还有一些政策性国企,主要是指承担特殊政策职能的国企,如军工、大飞机制造、粮食储备等领域的国企,设立此类企业的初衷,主要是为了实现政府在政治、军事、宏观调控等方面的特殊职能。

　　——市场定价

　　考察企业市场定价机制。国有企业在面向社会和市场提供产品与服务时,是否拥有完全自主的定价权是判别其竞争性程度的重要因素。

　　根据上述三维模型,对于国有企业可从总体上将其划分为三类：公益型国有企业、竞争型国有企业和介于两者之间的“混合型”国有企业。

　　——公益型国有企业

　　国有独资、主要提供面向社会公众的公共产品与服务、采取政府核准定价的国有企业。此类国企主要以承担政府公共服务目标为主,“社会性”、“非营利性”特征非常明显。

　　——市场型国有企业

　　主要面向特定用户群提供竞争性产品或服务、采取充分市场定价的国有企业,是典型的市场型国有企业。此类国企“经济性”特征更为显著,往往以利润最大化为核心目标,国有资本处于绝对甚至相对控股地位。

　　——“混合型”国有企业

　　混合型国有企业是指“社会性”与“经济性”特征均不明显的特殊法人企业,除了“纯”公益型和“纯”市场型国企之外的国有企业。此类国企中,有的处于自然垄断或行政垄断领域,以国有独资或绝对控股为主,组织管理上模仿标准的公司治理结构,但有的尚未真正实现政企分开,虽然实行独立核算,但不完全自负盈亏,有时可有必要的财政补贴或特种税收；有的主要任务是生产“准共用品”或某些特殊的私用品,产品价格与成本有较大的相关性,多采取政府核准定价或政府指导定价方式。

　　国企经过上述分类后,就每一类出资企业的监管主体、监管重点、监管方式和监管目标等方面,社会可提出建立健全分类行使国有股权的监管体系,科学、完整的监管体系建设,国资管理机构亦可针对不同类别的出资企业,相应确定监管主体的权责,以及在国资结构调整、战略布局、发展战略、财务绩效、人事考核和红利分配等方面,制订相应的具体行权方式。（见表1）

　　公益型国有企业的监管

　　——监管主体。公益性国有企业的监管主体除了出资人机构以外,还有涉及公益产品立项和资金来源的政府管理部门,如发改委、财政部门等。由于处在国家特别需要,而非公资本无意或无力进入的公益领域,正是国有资本发挥作用和体现价值的重要空间。

　　——监管重点。对于公益性国有企业监管的重点,是引导其更多地为社会提供服务和产品,降低成本,同时通过技术改进惠及社会。具体而言,出资人机构的监管重点是科学导向和评价其所提供的社会公共产品的价值。而政府管理部门的监管是出于公共利益代表的身份,重点是其项目计划实施进度、资金使用情况、项目进度和工期的完成情况等；对于持续提供公共产品的,主要是监管其产品的供应量、产品标准和服务质量、制造成本和价格公允性等。

　　——监管方式。对于国有独资的公益型国有企业,由出资人机构直接选择、管理和考核企业主要负责人,通过组织委派和任命方式,明确企业经营责任和目标,保证项目任务或公共产品的提供,并协调政府有关管理部门的监管事宜；政府有关管理部门可以推选人选作为出资方代表进入公司决策和监督机构,监管方式由直接转为间接,由公司外部转为治理结构内部,以提高监管的有效性。通过有效的监管方式控制成本摊销,要对企业账目进行严格审计,合理费用摊销,不合理费用剔除,对实现公益目标产生的成本实行认证制度,防止鱼目混珠,不断提高经营效率和水平。同时,公益型国有企业的账目应该向社会公开,才能营造一个相对公平的氛围。

　　——监管目标和考核指标。公益型国有企业监管目标是社会效益的最大化。对于具有公益型国有企业,不能片面追求收入、利润,否则,企业会凭借行业地位的特殊性,很容易地转嫁成本,导致社会高成本。因此,在绩效评价和企业经营者绩效考核指标上,对企业主要负责人的评价指标由出资人机构依据项目计划直接考核工程质量、资金使用、费用控制和工期进度等指标,或者是公共产品的供应量、产品标准和服务质量、制造成本和价格公允性等指标。

　　市场型国有企业的监管

　　——监管主体。市场型国有企业监管是单一的出资人机构,出资人机构严格按照《公司法》的规定行使股东的监管职权。

　　——监管重点。监管的重点之一,是国有资本的收益权。只有保证作为终极所有者的“全体国民”享受到了企业国有资产的经营成果,国有资产才成为真正意义上的“国有”；出资人机构要通过国家出资企业的董事会或股东会,对利润分配方案进行决策,确保国有资本按照“同股同权”、“同股同利”原则分享利润,并督促出资企业向国家上缴利润,进而纳入政府的财政预算管理；

　　监管的重点之二,是出资企业资产的流动性。提高市场型国有企业国有资本的证券化比率,企业如实现国有资产的依法顺畅和有序流动,既是保障企业国有资产增值保值和国有企业充满活力的需要,也是国有资本在竞争性领域中和其他市场主体公平竞争,通过“有进有退”不断优化调整国有资本布局结构的最基本保证。

　　——监管方式。完善监管机构和被监管企业之间的治理关系作为监管方式的主要基础。出资人机构依据委托代理的治理原则,选择国有资本的代理人依法进入公司的董事会和监事会,行使战略决策和日常监督职责。国有资本的代理人由专家型人才为主,代理人的选择遵循商业化运作的模式,逐步做到市场化、职业化和契约化管理。监管机构和被监管企业之间的治理关系,完全按照《公司法》和治理准则,企业的战略决策和经营管理权力,有健全的治理机制规范运作,从而构建出资人机构和监管企业之间以积极投资者关系导向的治理管控模式。

　　——监管目标和考核指标。市场型国有企业监管目标是国有资本收益的最大化。针对竞争型国有企业的不同行业和不同发展阶段,分别制订有利于发挥资本逐利活力的导向目标和提高企业市场竞争力和绩效指标,以股东的职权激励和引导管理者采取“企业价值最大化”的行为；发挥资本逐利活力的目标导向原则,出资人机构仅仅作为股东予以审核或通过。

　　混合型国有企业的监管

　　——监管主体。混合型国有企业是指既非纯公益型,也非纯竞争性的国有企业,其企业目标和产品定价机制处于两者之间。对混合型国有企业,首先要依据其产品总量中,带有公共性质产品的占比来确定其监管模式。对于准竞争型国有企业,则参照纯竞争性有出资人机构通过治理关系实行监管,在考核指标中适当增加修正系数；对于准公益型国有企业的监管,则比照公益型模式调整治理结构、引导方式和考核指标。

　　——监管重点。和中央企业不同的是,地方国资管理机构直接监管的企业往往具有混合型的特点,监管的重点首先是出资人监管下的第一层出资企业,这些企业大部分是集团公司或者控股公司;其次,应该明确在出资企业下设的子公司不再设混合型企业,现有的二级以下子公司要通过合理定位、资产重组和进行调整,明确监管模式和发展方向,不能再有混合型国有企业,以厘清监管关系；第三,对于偏重于市场型的企业,应以公司治理准则界定监管关系,同时引入多种形式的市场化的监管机制,体现公开公正的原则,与其他所有制的市场主体公平竞争。

　　——监管方式。国有资本是有政府背景的特殊资源。混合型国有企业的国有资本的公共性,在投向上体现在两个方面,一类投资是追求财务回报,以投资收益弥补公益产品的赤字,以减少政府的补贴,并控制企业的财务风险；另一类是实现公共目标。为此,在公共产品的监管方式上,第一种方式是除了前述依托公司治理的体制内监管方法以外,还要引入市场化运行的机制提高效率和监管的透明度。第二种机制是政府购买公共服务,即政府将由自身承担的为社会发展和人民日常生活提供的公共服务事项交给有资质的社会组织来完成,并定期按照市场标准相互建立提供服务产品的合约进行约束和监管。第三种是BOT即建设—经营—转让,是指政府通过契约授予非国有企业以一定期限的特许专营权,以增强对同类国有企业的“鲶鱼效应”,促进监管的提升。第四种是对自然垄断领域的混合型国有企业,要加强社会监督和引入独立审计的监管方式,严格控制其营运成本,防止企业利用垄断地位损害社会和公众的利益。

　　——监管目标和考核指标。混合型国有企业监管的目标是,经营活动的财务回报加上特定的社会目标。企业应有与持有资本相匹配的盈利目标,但和社会特定目标之间需要寻找一个平衡点。

　　上海国有资本运营研究院《国有企业分类监管研究》课题组