——新加坡的经验与启示(上)

　　文‖长江养老保险股份有限公司 副总裁 耿靖

　　中国正在步入老龄化社会， 在这样的背景下，作好应对人口老龄化所带来养老体系建设的挑战，进一步完善多层次养老保障体系，借鉴国际先进的养老金治理结构和管理体制、创新养老金产品和中国企业年金投资运作模式，是当前政府和相关市场机构的首要任务。本文拟探讨亚太地区的养老金强国-新加坡在发达市场经济体系下的养老保障体系的制度架构，市场发展状况与投资创新模式等内容，探索中国借鉴性探索养老金行业及养老保障制度发展创新的道路。本文上篇主要探讨的是制度架构及市场发展状况方面的经验及启示

　　新加坡的养老制度主要依靠其中央公积金制度来实现，这是其社会保障模式最富有特色之处，政府建立公积金的主要目的之一是为了防老而储蓄，这部分养老储蓄只有在退休时方能使用。新加坡中央公积金的强制性储蓄计划是由雇主和雇员按法定比例共同交纳。政府目前的规定是，55岁以下雇员的公积金上缴率是雇员工资的40%，雇主和雇员各一半。上缴的公积金按比例分别存入普通账户、医疗账户和特别账户。其中，普通账户可在退休以后动用，特别账户平时不得动用，以便作年老及应急之用。

　　新加坡养老保障的公积金实质上是一种完全的积累制模式，工薪阶层的养老金问题基本上由个人和社会力量解决，从而减少了对政府财政的依赖。这一模式的优点在于，它能够激励员工提高工作效率，更有利于形成“工作—积累—受益”的良性循环；在节省大量财政开支的同时，在一定程度上抑制通胀，增加财富在社会中的积累，有利于不断增强国家总体经济实力，有利于市场机构开展平等的竞争并调动雇员的工作积极性。和其他福利性国家的社会保障制度相比，新加坡采用中央公积金制度，不失为一种符合新加坡国情的养老保障制度。

　　新加坡目前的养老金改革现状

　　正如全球大多数国家目前面临的问题，新加坡人口也处在迅速老龄化和平均寿命延长的趋势变化过程中。即使在1987年启动的公积金最低存款计划(规定会员在55岁领取公积金存款时，必须把一笔钱留在退休账户中)之后，由于长寿风险的加剧，使得公积金会员也很难在退休后维持之前的生活水平。针对这一问题，新加坡养老制度的改革主要是推出“终生入息计划”。根据这一改革计划，目前所有50岁及以下，拥有至少4万元公积金最低存款的国民，将自动加入计划成为会员，并且从80岁开始，领取每月固定收入，直到终老为止。

　　国民终身入息计划，是现有公积金制度的延伸和强化。在现有制度下，国民一到65岁，就能开始提取公积金，直到85岁提完为止。改革的目的是确保国民85岁以后，还能享有固定收入。终生入息计划的实质是将个人在中央公积金的退休账户内的资金在国民55岁时进行年金化和保险化，用年金的部分解决65-85岁以前的退休收入，用保险部分解决80岁以后直到终老的退休收入。此外，无论是在80岁以前或以后逝世，投保人的家属，都能拿回保险本金。所以，新加坡养老制度改革的目标也是解决人口老龄化条件下的长寿风险。

　　启示

　　——体系化的安排

　　成熟市场经济国家都具有体系化的养老制度设计，这也是20世纪体现人类文明最具开创的制度创新，这一制度建立与发展的关键是养老金的筹措和配给问题，在此基础上产生了各种不同的养老保障险体系。从新加坡的养老制度来看，在体系上实现了保障功能，主要是采用个人账户基金积累的形式(“中央公积金”)为保障退休后的生活而在当前主动缩减消费支出使其低于收入来源从而形成剩余，通过信托或者准信托的管理，以保证养老的转移消费成为可能。同时，政府通过不同途径提供的社会保障与个人的自愿储蓄在整个养老体系中发挥作用，在制度上与个人账户的养老基金积累互为补充，从而形成相对完善的多层次养老体系安排。

　　——政府在其中所发挥的主导作用

　　从养老制度的形成与发展来看，政府介入养老保险领域后即意味着政府将在其中发挥一定的作用并承担相应的责任，但这种作用和责任会因不同的制度安排而不同。由于政府在社会中的特殊地位，决定了政府在养老福利保障的制度安排中发挥主导作用。新加坡的中央公积金制度的实行则靠的是政府的直接行为。一方面，养老制度安排在经济上的特征需要政府支持，另一方面，因为不同的养老金管理模式、给付方式对政府的作用有不同的要求。所以，养老保障制度的形成与变革过程中，政府的主导作用不可忽视，不会完全由市场自发决定。

　　——合规有序的立法与监管保障

　　养老金相关制度安排的确立应该有立法与监管保障。新加坡在建国初期即成立了负责养老及社保的中央公积金局，在体制上统一管理和使用全民的公积金储蓄，同时还制定了《中央公积金法》，从立法层面保护国家的公积金会员的相关权益，规范公积金储蓄的管理、使用行为，而且规定雇员和雇主都必须按时定期缴纳公积金，雇主根据缴交率预扣除雇员的公积金储蓄，并同雇主方面应缴交金额，一起由雇主存入公积金局的雇员会员账户上等。正是在立法清晰、监管有据的条件下，新加坡初步实现了“老有所养”。

　　——积极的财政补贴和税优政策

　　除了政府的主导作用和立法监管之外，养老金行业的发展和雇主雇员缴纳养老金的积极性也离不开财政和税收方面的优惠。新加坡的中央公积金在强制性缴纳的基础上，对于自愿多缴的部分如果在62岁以后支取将享受50%的税收优惠；另外，如果个人为父母或者祖父母的退休账户进行追缴，目前享有每年7000新元的税收减免。总体而言，政府给予的税收和财政支持在在扩大养老金规模，夯实养老保障方面都发挥了重要的作用。

　　——不断改进完善的制度设计

　　在养老金的制度安排上，新加坡在变革中演进，力求养老保障体系的完善。新加坡为了应对长寿风险，在中央公积金的领取上积极向“年金化”方向发展，推出“终生入息计划”，旨在为公积金会员在有生之年提供充分的养老保障。

　　新加坡的养老金市场发展与启示

　　市场特点：市场容量及影响力

　　在新加坡的中央公积金制度中，养老保障计划只是强制性公积金积累的一部分，平均约占公积金账户余额的20%，以2009年6月30日中央公积金账户总余额1598亿新元的数据估算，截止该时点新加坡的养老金总额约为320亿新元，而同期中央公积金会员总数仅为327万人。按照新加坡市场规模来看，中央公积金养老账户的容量还是比较大。就资本市场的影响力而言，公积金局虽然不直接投资资本市场，但是公积金缴费全部划转政府，政府的财政盈余通过新加坡政府投资公司进行金融资产买卖和运作，投资收益最终又通过政府以国债保本收益的形式返还给公积金会员。从本质上来看，中央公积金制度是新加坡养老保障体系的核心，同时也是资本市场中最为重要的组成部分。

　　机构主体

　　由于新加坡中央公积金高度集约化运作的性质，新加坡养老金市场的参与主体也主要以政府机构为核心，主要包括：

　　中央公积金局(CPF)：是法定的中央公积金管理和运营机构，它在行政上隶属于劳工部，是一个相对独立的且具有半官方性质的公积金管理机构。从本质上看，中央公积金局是一个政府机构，主要负责公积金在行政层面的管理及运行，但公积金具体投资和运营则是由新加坡政府投资公司来进行的。

　　政府投资公司(GIC)：相对于中央公积金局以行政手段对公积金实施统一管理而言，新加坡政府投资公司是公积金的投资和实际具体运营的执行者，这种制度安排让公积金从运营层面能以一个恰当的机构投资者身份而进入资本市场，按照市场化投资来确保公积金的保值增值。

　　商业保险机构：主要市场为非强制性中央公积金外的养老保险，主要从事年金化的保险产品业务，从而完善了为公众提供了补充养老储蓄的市场。

　　启示

　　——养老金市场的重要性

　　从新加坡经验来看，养老金市场的发展本身十分重要的意义。在发达市场国家，养老金作为整个资本市场的重要组成部分，一方面依赖于资本市场为养老金投资提供种类繁多和适合养老金投资的金融产品，另一方面又为资本市场的发展提供了长期稳定的资金来源。由于养老金自身的特殊性，养老基金在进入资本市场时往往需要通过特定的制度安排，比如新加坡的中央公积金制度，这些制度在一定程度上规范了养老金市场在特定制度安排下的市场参与主体，同时为这些市场主体提供了成长和发展的空间。

　　——市场发展的核心是运行与效率

　　在养老金市场的发展过程当中，各市场参与主体正是通过特定的制度安排来推动整个养老金体系的运行。首先，资金必须在特定条件下按照特定程序，以特定的形式进入体系中的养老金运营机构；其次，这些机构针对养老金而开展的运营需要效率。养老金市场机制的根本作用就是通过市场实现养老金的最优化配置，从而实现社会养老保障的目标。众多机构的存在本质上是市场选择的结果，新加坡作为亚太地区发达市场的代表，其市场发展颇具特色，同时兼有政府的参与，在现实中能比较高效的运行。当然市场制度的高效运行是在法律的规定下进行的，法律提供了公平的环境，市场行为提供了效率，促成了养老体系高效、合规的运行。

　　——信托责任是重中之重

　　从养老金运营模式的角度来看，新加坡的养老金主要采取信托型经营，这种模式的典型特征是养老金所有者将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿，为受益人的利益进行基金管理。新加坡的中央公积金十分强调信托责任，即受托人对委托人/受益人负有的严格按委托人意愿管理财产的责任，经营理念上要求一切以受托人的利益为出发点。这种养老金模式的最大特色就是主要以“受托人实体”为整个体系的运作中心，全面担负养老基金的管理和运营，如果养老金需要提供“一次付清型”的给付金，那么受托的实体应该是一个公司，该公司的董事构成集体受托人，作为一个整体对基金的投资运营负责。“受托人实体”在实际中全面负责与养老基金相关业务，同时决策职能和相关政策制定的权限不能转移给其他方。

　　——市场与政府的融合

　　市场的发展一方面离不开法律环境的保障，另一方面也需要政府的支持和适当的干预。新加坡政府将公积金制度视为治国安邦之举，在治理结构上引入以市场行为为主的政府投资公司作为公积金具体管理的主体，中央公积金局代表政府从事行政管理，说明了以政府为主导的融合的可能性。市场的微观行为和政府的宏观调控相结合，互为支持，才能促成养老金行业的健康发展。

　　——选择的适当性

　　在养老金投资实践中，关于养老金受托管理中默认选择权的设计一直是一项重要的内容，适当的选择权设计在本质上就是从受益人角度出发，实现其收益的最大化。新加坡的中央公积金总体上通过政府渠道由政府投资公司管理，但近年来通过CPFIS(CPFInvestmentScheme)的给予公积金会员更大的资产配置权和投资选择权。实证研究表明，新加坡的选择权实际应用比率并不高，说明选择的适当性比选择权本身具有更重要的意义。