应加强国有企业审计功能，揭示、抵御、查处企业运营中的问题，为政府及相关机构提出合理建议，改革和消除体制机制障碍，发挥其在国家治理中的作用

　　文‖朱永峰

　　 国家审计作为国家治理的一项重要制度安排和不可或缺的有效工具,通过依法履行职责,对权力运行进行监督和制约,发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能。在国有经济改革发展管理运行中,对于强化并完善国有资产监管体制改革有着高度的互动性和关联性。

　　 近年来,随着社会主义市场经济体制改革的不断深入,国有资产管理体制的改革与变化对国家审计提出了新的命题和挑战。包括审计对象、审计范围、审计管理乃至结构、标准、技术等,都需要重新加以审视,研究制订相应规范。可以说,国资国企审计是国家审计加强国有资产监管的重要内容,是实现国家良好治理的内在需求。本文拟就如何发挥国有企业审计功能的问题,提出一些建议意见。

　　国有企业审计的功能定位

　　 就目前而言,我国对国有资产的审计监管主要涉及以下几方面内容：一是对国资委在履行资产收益权、重大决策权和选择经营者权的情况进行监督,即绩效审计；二是对重点国有企业和领导人员经济责任的履行情况进行审计,即经济责任审计；三是对国有企业经营的合规性进行审计；四是对接受委托对国有企业财务账目进行查证的社会审计组织的质量进行监督。

　　 通过加强国有企业审计、强化国有资产监管,有助于促进国有企业改革和发展,推进国有经济布局和结构的战略性调整。

　　 (一)贯彻执行国家宏观经济政策,为开展国家治理奠定基础。

　　 国有企业作为国民经济的主导力量,具有调整经济结构布局、促进经济发展方式转变、构建社会主义和谐社会等重要职责。通过加强对国有企业贯彻执行国家战略性结构调整、发展战略性新兴产业等重大决策部署和宏观政策措施情况的跟踪审计,深入了解政策执行的效果和执行中存在的主要问题,将有助于国家方针政策和相关法律法规真正落到实处,为实现国家良好治理奠定基础。

　　 (二)强化国有资产监督管理职责,为参与国家治理设计路径。

　　 国家审计代表国家监督国有企业财务收支的真实性、合法性和效益性,维护全民利益,是实现国家良好治理的客观需要。受托责任关系是审计产生和发展的基础,而审计受托责任既包括受托经济责任,也包括受托社会责任。加强国有企业审计正是国家审计参与国家治理并发挥积极作用的重要措施之一。

　　 (三)厘清国有企业运营中的体制性障碍,为实现国家治理提供保障。

　　 当前,我国经济社会正处于经济结构调整期、资源环境改变期、社会矛盾凸现期和各项改革攻坚期,国有企业领域内的国有资产管理体制改革、国有经济布局和结构调整、现代企业制度建立、经济发展方式转变等各项改革攻坚仍然面临许多深层次的矛盾和问题,影响国有企业科学发展的各种体制机制性障碍依然存在。应进一步加强国有企业审计功能,揭示、抵御、查处企业运营中的问题,为政府及相关机构提出合理建议,改革和消除体制机制障碍,强化国资监管,为国家审计发挥其在国家治理中的作用奠定基础、设计路径、提供保障。

　　强化国有企业审计的路径选择

　　 在国家治理理论的视角下,国家审计的作用主要体现在：一是促进国家宏观政策的落实,保证经济社会发展目标的实现；二是揭示和反映体制、机制、制度方面的问题,推动深化改革；三是揭示经济社会发展中的突出矛盾和潜在风险,维护国家安全；四是着力解决涉及群众利益的突出问题,促进改善民生；五是查处违法违纪行为,推进反腐倡廉建设；六是监督制约权力的运行,促进民主法治建设。

　　 国有企业审计将“推进法治、维护民生、推动改革、促进发展”作为工作的出发点和落脚点,通过审核国有企业是否遵循国家财经法规,对国有企业管理和使用公共资源的有效性进行评价；通过揭露国有企业运行中存在的问题,推进国有企业深化改革,促进国有资产保值增值,保证国家政令畅通,确保国家经济实现平稳较快发展。

　　 其路径选择旨在加强三大功能：

　　 (一)关注国家经济安全,发挥国有企业审计的“预防性”功能。

　　 保护国家和人民利益是国家治理的最高目标,实现这一目标的基础是国家安全,而国家安全的基础是国家经济安全。国家经济安全一般包括国内经济安全和国际关系中的经济安全,其本质是国家经济能够适应外部变化并保持稳定发展的能力。

　　 国有企业审计要发挥保障国家经济社会健康运行的“预防性”功能,有责任感知风险,发现问题,提出解决问题的建议。国有企业审计应重点关注可能会影响国有企业可持续发展的市场结构风险和技术创新风险,开展风险导向审计,防范相关风险；从关注单个企业的风险、管理、效益转变为关注行业整体的风险、安全和发展,从对单个重大违法违规事件的查处到更多地揭示带有倾向性、普遍性和危及国家宏观调控政策有效落实的问题转变,通过对企业经营风险的预警,维护国有资产安全,促进国有企业健康有序发展。

　　 (二)强化企业运营中的重大问题揭露,发挥国有企业审计的“揭示性”功能。

　　 国有企业审计在关注财务收支的真实性、完整性的同时,应更加注重对重大方针政策和宏观调控措施贯彻落实情况进行跟踪,揭露并制止政策执行活动中的不规范和偏离宏观调控的行为,这不仅是政府审计监督国有企业公共受托经济责任履行情况的重要手段,也是保证委托人利益的一种制度安排。

　　 首先,国有企业审计应该揭示政府制订的相关政策落实情况、影响国企改革重大的体制性制度性障碍。对于改制的国有企业,要揭示改制政策落实情况、相关制度是否合理、改制存在的问题、改制前后绩效变动情况、改制是否达到预期目标等。其次, 国有企业审计要注重企业整个运营过程中的问题揭示。特别要揭示重大损失浪费、重大决策失误、重大违法违规和经济犯罪问题。再次,国有企业审计要揭示影响国家信息安全、生态环境安全问题。最后,由于国有企业承担了大量的社会责任和公共政策责任,关系到民生安全和政治生态,因此国有企业审计还要揭示企业社会责任和公共政策责任履行情况。

　　 (三)注重企业体制机制的改革和完善,发挥国有企业审计的“抵御性”功能。

　　 目前,我国在经济转轨时期对于体制改革采取的是渐进式改革模式,一些旧的不合理的制度体系仍然存在,与市场经济相适应的制度体系尚未完全建立,制度漏洞提供了腐败的机会。同时,由于国有产权缺乏人格化的主体,“内部人控制”现象严重,再加上国有企业委托代理链条较长,国有企业所有者和经营者之间信息不对称导致的道德风险和逆向选择问题更为严重。因此,审计作为一种制度安排,在揭示问题的同时,更应当通过提出健全制度、完善机制和体制的建议,抑制企业“内部人”可能出现的机会主义行为,使其规范有序,并可预见,从而增进效率,促进企业的持续稳定健康发展,进而促进国民经济的可持续发展。

　　 在国家治理的框架下,在微观层面,国有企业审计通过对企业经济实体的审计调查,揭示和反映政策落实不到位等问题,分析和查找体制性障碍问题,并有针对性地提出合理的审计意见,以此促进政策、法规、制度的完善；在中观层面,国有企业审计应注意将管理审计与绩效审计相结合,关注企业发展的目标和战略,从管理方式、治理结构、投资状况、内部控制、风险管理等方面,系统、全面地检查和评价企业的经营管理活动,对有关行业政策的合理性提出建议,推动行业主管部门加快相关标准政策的制订和完善；在宏观层面,对承担部分政府职能和国家产业政策的国有企业,国有企业审计应该为政府提供相关政策建议,通过引入企业价值观,关注企业可持续发展能力,评价资源利用的经济性、效率性和效果性,切实提高国有企业经济绩效和国有资本运行效率。

　　作者单位：上海市审计局国有资产鉴证审计处