贾康

　　作者系财政部财政科学研究所所长

　　中国房地产大的制度框架上必须要实施一种合理的“双轨统筹”，一个叫做“保障轨”，一个叫做“市场轨”。政府的职责首先是要通盘管规划

　　房地产调控前面已有若干轮，这一次已经持续了两年左右的调控新政，还需要努力正视制度性建设问题，以提升其水准。

　　说到制度挑战和相关的制度建设、制度创新，其实在中国房地产调控新政中已经可以相对清晰地看到一个总体的制度框架导向，就是面对土地自然垄断和房地产业的重大支撑作用与“住有所居”的社保需求，实施“双轨统筹”。

　　正确处理房地产配置问题，首先必须针对土地(这是房地产的前提条件)的自然垄断性质，这个自然垄断性质是任何经济体都无法避免的。中国并不是960万平方公里的国土平均下来，每人一份而成为资源占有的基础，而是从中心区到城乡结合部，形成的中心区域的地皮的自然垄断性质。这种自然垄断，无论你配上什么样的其他制度要素，它都是客观存在的。

　　既然有自然垄断的问题，同时社会发展又存在“住有所居”的基本公共服务均等化需要如何满足的问题——最低收入阶层也必须“住有所居”，不能让他们流落街头，不能逼得他们造反，这也是一个明显的制约条件。

　　这样的几重因素考虑综合在一起，大的制度框架上必须强调我们要实施一种合理的“双轨统筹”，这两个轨，一个叫做“保障轨”，一个叫做“市场轨”。政府的职责，首先是要通盘管规划。任何一个地方政府辖区之内的全面国土开发与功能区匹配的顶层规划，组合在一起要形成我们960万平方公里的通盘的国土开发规划和建设规划，即在功能区概念下实现正在努力推进的、优化中的“顶层设计”。政府管规划的职责定位是责无旁贷、天经地义的，你不能指望市场主体、企业、社会团体通过“试错”去形成一个什么合理的优化的国土开发规划。而必须由政府牵头组织社会各方力量，包括专家和社会方面的种种民间智慧的加入，去形成有远见卓识的、经得起历史考验的这种全局规划，它既覆盖保障轨上的保障住房建设，也覆盖市场轨上的商品房建设。

　　在“保障轨”上，政府必须管托底。从我们现在正在加快推进的棚户区改造，到廉租房、再到公租房的这种有效供给，就是托底，要托到低收入阶层和收入夹心层可以“住有所居”。另外，政府要管运行：这种廉租房、公租房的运行是需要比较高的管理成本的，但是，政府必须牵头付出这种成本来保证它的供给可持续。

　　在“市场轨”上，政府必须管规则。商品房、产权房的配置主要是市场经济环境里消费者主权行使过程中间的公平竞争问题。对于自己有支付能力去挑选所中意的住房的人们，政府管规则才可能尊重消费者主权和顺应市场经济。所以阶段性、不得已地去管具体的一户一户的房价，或去限购，只具有过渡性质，把局面稳定下来以后，并不能照此下去而长治久安。管规则的后面，还要正面地处理一个不可回避的问题：必须管收税。不仅交易环节要收税，不动产、消费住房的高端部分，在保有环节(或称持有环节)上也必须有税收去匹配，也必须施加税收的调节。

　　政府在“保障轨”上的难点，有如何筹资建保障房的问题，有如何降低管理成本的问题。在“市场轨”上的难点，则是不可回避地要解决好如何触动既得利益在高端住房保有环节上征收房地产税这样一个制度建设的问题。