北京市目前以多种建设主体为特点开展大规模保障房建设，包括经济技术开发区、产业园区管委会及城中村村集体在内的多方建设主体为解决保障房资金缺口提供了更多可能性

　　《中国投资》 赵沛楠

　　“两个60%”，即新开工和收购保障房20万套，占新开工住宅套数60%以上；公开配租配售保障房10万套，公租房占60%以上，是2011年北京市保障房建设的目标，也正是对年初中央提出的全国年内开工1000万套保障房的呼应。

　　而在整个“十二五”期间，北京市保障房规划更是高达100万套，记者根据“十一五”时期建设资金测算，接下来5年北京市的保障房建设需要投资高达3000亿元以上。

　　依靠现有的融资渠道显然已经不能解决北京市如此大体量的资金需求。

　　按照土地出让金中不低于10%的收益用于保障房建设这一规定估算，2011年北京土地出让金收益中能够用于保障房的资金预计将为130亿元左右。与600亿元的资金需求相比，单凭土地出让金的增长来弥补保障房资金的缺口并不现实。为此，在易居房地产研究院综合研究部部长杨红旭(微博 专栏)看来，北京唯有创新融资渠道，才能吸引多方解决保障房资金缺口。

　　在国家发改委宏观经济研究院投资研究所刘琳博士看来，北京市目前以多种建设主体为特点开展大规模保障房建设，包括经济技术开发区、产业园区管委会及城中村村集体在内的多方建设主体为解决保障房资金缺口提供了更多可能性。

　　在鼓励社会资本以多种形式参建保障房的大背景下，北京市于5月组建市级保障房投融资公司，并首开国内各城市先河，发布REITS(房地产信托投资基金)计划。接下来，允许保险资金参与保障房建设举措也在北京市陆续展开。

　　创新主体

　　公租房突破建设运营制约

　　在北京，经济技术开发区、产业园区管委会经批准可以作为公共租赁房主体，利用自有土地建设公租房项目

　　北京的多种保障房建设形式中，唯以占年内保障房建设目标60%以上的公共租赁房建设成为各方关注的焦点。刘琳告诉记者，不同于完全依靠市场供应的商品房运作模式，也不同于以往保障性住房的建设开发模式，北京市在推进公共租赁房过程中，根据自身特点创造性地采用了政府主导、市场运作、多方参与的建设新模式和新机制。

　　北京市住建委主任隋振江曾表示，北京公租房筹集管理主体以市区政府为主，主要采取了两种形式：一是由市、区住房保障机构作为公共租赁住房管理主体，负责融资、建设、收购、持有、管理公共租赁住房，这些机构均为政府所属机构，履行政府职责管理公共租赁房，工作以服务为导向而不是以盈利为目的；

　　其次则是在一些经济技术开发区、产业园区管委会经批准可以作为公共租赁房主体，利用自有土地建设一些公租房，解决本园区符合条件家庭的住房困难。目前最大的公租房收购项目——亦庄经济开发区管委会在辖区内收购了13.4万平方米房屋作为公租房，可以满足1500户园区员工的住房需求。

　　在建设模式上，北京市则通过政府主导、市场运作，吸引那些有资金、设计、施工等集合优势的大型企业积极参与。“在这方面，我们主要采取委托代建的形式，”采访中，北京市住保办相关人士告诉记者，这一形式主要由政府管理机构作为项目产权主体，取得土地使用权或通过土地招拍挂的方式，通过招标选定实施主体，按照“交钥匙工程”标准，由中标单位负责项目的开发、设计和施工，建成后交给管理机构。如北京市通州区梨园镇公共租赁房项目就是由北京市住房保障中心作为产权主体、北京住总集团实施建设的。海淀区政府也成立了相应的管理机构，负责公租房建设、配租和管理工作，以代建方式进行公租房项目建设。

　　另外就是对在商品房、限价房等房地产开发项目中配套建设的公租房，在土地招拍挂条件中就约定由土地获得者负责建设，并根据合同回购公共租赁房。如海淀区西二旗项目就是由开发企业以土地摘牌方式进行建设的，建成后由市区管理主体回购。

　　此外，作为鼓励社会力量参与的方式，积极引导有条件的农村集体经济组织，利用农村集体土地建设外来务工人员公寓，用于解决外来务工人员住房困难，解决失地农民保障问题。北京市海淀区北坞村最近就将利用集体建设用地，面向附近的科技园区和务工人员，集中建设2万平方米的外来务工人员公寓。

　　村集体自建自营

　　补充保障房缺口

　　农民利用集体建设用地建设用于出租的商品房，解决了政府投资建设的资金和土地难题，无需纳入保障房体系进行管理

　　同样是城中村土地建设出租房，海鶄落村的情况又与上述北坞村有所不同。

　　临近地铁5号线天通苑南站的海鶄落村所隶属的昌平区北七家镇是规划中京北中轴线上城乡结合部的重点地区，聚集了大量外地流动人口，其辖区内村民近70%的收入来自于自建房屋出租收益。

　　2009年，因人口密集，秩序混乱，海鶄落村纳入北京市旧村改造，拆迁随之到来。北京市政府提出规划，以公租房建设来满足上述中低收入外来人口的住房需求。

　　但在寸土寸金的北京，土地和资金都是摆在眼前的困难，最早纳入北京城乡结合部改造的北坞村和唐家岭，终因投资问题方案一改再改。

　　因此，在集体土地上由村集体自行投资建设面向外来人口的租赁房，增加了筹集渠道，解决了政府的难题。海鶄落村的方案，受到昌平区政府和中关村科技园企业的欢迎。但具体操作模式仍有争议。

　　其中，土地性质一直是争论的焦点。一种观点认为，应该赋予集体土地和国有土地相同的权利，在严控土地用途的前提下，允许集体土地建房出租，可以让农民更好分享城市化成果；反对者则认为，此举与现有法律冲突，土地性质可以空转为国有后交给村集体产业建设。最终，北京市政府选择了折中的方案，两种土地性质分别试点。

　　2010年10月27日，北京市住房保障工作领导小组办公室联席会议上要求，海鶄落村集体租赁房由村集体组织自建、自管，土地为集体性质不变，建成后不分割办理产权，“只租不卖”。最初方案设计中的“公租房”字样也被“集体土地租赁房”取而代之。业内人士表示，名称的变化，表明政府角色的调整，将集体土地租赁房的财产权完全还给村集体，相比公租房，集体土地租赁房的提法更加灵活，规避了原本与公租房规定很多冲突之处。

　　尽管理论界给予集体土地租赁房试点高度评价，北京市各级政府部门仍谨慎，低调，而其未来前景则在很大程度上取决于政府的姿态。北京市国土局相关人士表示，“北京市政府希望促成此事，但目前国土部门也只能允许试点，观望进展”。

　　记者在采访中了解到，北京市核心区周边村镇实际上存在许多未经土地部门批准便自行建设出租的小产权房项目。例如在北京市大兴区西红门镇镇政府附近，就有几栋4层小楼与周边的农房相比更为干净敞亮，20—50平方米的小户型装修现代，24小时保安保洁，距离刚刚落成的地铁大兴线仅10分钟路程。房客一次性支付20年房租，平均每月不过400—500元的租金。

　　北京市目前的试点，为这些“山寨”带来了“转正”的可能性，不少村镇态度十分积极。有学者称，允许在集体土地上建租赁房，既满足低收入者住房需求，又能增加村民的财产收入，还可弥补政府建设保障性住房所需资金和土地的短缺，可谓“一石三鸟”：“‘小产权房’有不同类型。对于那些建设在耕地上，且未经过审批的项目，应严格禁止。但农民利用集体建设用地建设用于出租的商品房，解决了政府投资建设的资金和土地难题。如果纳入保障房体系进行管理，需要先进行征地程序，还不如让农民自己出租”。

　　政府融资平台公司

　　多渠道筹资

　　与其他省市相比，北京市这一平台公司还很有可能抢占发行信托基金筹集社会基金的先机，即拥有其他各地平台公司暂时不会拥有的融资渠道

　　5月3日，北京市政府召开专题会议，研究讨论《北京市保障性住房投融资公司组建方案》(下称《组建方案》)。会议指出，要抓紧组建北京市保障房投融资公司，为顺利实现公共租赁住房、定向安置房建设目标任务提供保障。

　　截至目前，北京市相关部门尚未就《组建方案》出台政策，但记者从知情人士处获悉，“北京市市级保障房融资平台筹建方案准备已久，最早在去年年底就有此打算，此次方案已获初步通过”。

　　据了解，各级政府积极组建平台公司的原因在于，银监会要求吸引社会资金建设保障性住房必须要有合格的融资主体，而政府不能作为融资主体。“公司成立后，可通过发放基金、债券等金融产品，吸收社会资金，并用于保障性住房建设”，上述知情人士表示。

　　据知情人士告诉记者，去年开始筹备的保障房北京方案希望吸引资金，并重点围绕公租房建设。首先的考虑是通过设立平台公司吸引银行贷款，这其中，中国建设银行(下称“建行”)以及国家开发银行(下称“国开行”)都在北京市政府首要考虑之列。

　　“每次开公司组建讨论会，建行、国开行的代表都会列席”，上述知情人士介绍，“但国开行曾提出要求年化回报率6%左右，要是投向保障房中的公租房，达到这个水平并不容易，这就要看城市政府如何通过平台公司设计担保等相应机制了”。

　　同时，国务院早在2009年6月，已批准北京为REITs(房地产投资信托基金)试点城市，当时推进的是“收益权质押加专项账户监管”保障房中的经济房开发贷款模式。但在2010年末因各种原因，REITs被一度叫停。由于北京拥有REITs的国家试点资格，与其他省市相比，这一平台公司还很有可能抢占发行信托基金筹集社会基金的先机，即拥有其他各地平台公司暂时不会拥有的融资渠道。

　　“在房地产信贷趋紧之下，市场反而给了REITs创造发展的先决条件”，在从事与房地产信托基金的全国工商联房地产商会副会长李晓东看来，现在REITs进公租房，相对来说市场比较好。

　　去年年底，北京市住建委主任隋振江就曾公开表示，北京市正在研究发行房地产债。也就是说，北京版REITs方案在几经修改后，正在由原来的商业地产版REITs向着保障房REITs版本迈进。

　　6月22日，北京住总集团董事长张贵林对媒体表示：“北京市政府正在计划为保障房建设大户发行500亿元的企业债，其中相当大比例用于保障房建设；另外还有一部分用于重大工程建设，目前住总、首开和金隅都在申请发保障性住房专项企业债，现在正在走程序”。

　　在张贵林看来，从融资成本来说，信托在10%-15%，银行贷款在7%-8%，而企业债的融资成本相对较低，是银行贷款利息的90%左右，而且不受银行贷款规模限制，这种中长期贷款周转起来方便，有利于大国有企业参与保障房建设。发企业债是个比较好的融资方式。

　　就公积金贷款来说，作为全国28个公积金参建保障房试点城市之一，北京市除直接发放建设贷款外，公积金贷款还开始被用于回购保障房，2010年北京涉及34个项目，贷款额度209.02亿元。北京预计安排150亿元公积金贷款投入保障房建设。

　　此外，北京的保险资金有望“投身”保障房建设领域。“不仅协调银行、北京住房公积金管理中心给予公租房资金支持，也在积极探索保险资金。”北京住保办相关人士透露，目前北京可投资于保障房的保险资金在300亿元至500亿元。