保障房5年总体资金缺口大约为3万亿元，相当于我国2010年财政收入的36%，是2011年教育、社会保障和就业、医疗卫生、保障性住房等方面民生支出的3倍，与2010年全国土地收入相当

　　《中国投资》钟帅 张慧卉

　　今年全国将开工建设各类保障性住房和棚户区改造住房1000万套，建设规模创历史之最。力度前所未有，规模前所未有，挑战也前所未有。临近年中，从各地反馈的建设进度来看，开工率大多尚未过半：截至5月底，全国城镇保障性住房和各类棚户区改造住房开工340万套，占计划的34%。“保障房建设进度太慢”的质疑声不断。由此也引起了人们对于保障性住房的定位、政府应该扮演的角色以及建设资金来源的热烈讨论。本文将就这些问题提出自己的看法。

　　一、厘清观念，充分理解保障性住房的角色定位

　　很多人认为，保障性住房的根本目的是为房地产市场“降温”。实际上，虽然保障性住房供应有所增加，但对稳定商品住宅价格的影响有限。

　　从需求方面来说，保障房主要满足中低收入阶层的住房需求，分流高端需求有的作用有限，因此对市场的影响也极为有限；从供给方面来说，2011年，国土部将确保保障性住房、棚户区改造和自住性中小套型商品房用地不低于住房建设用地供应总量的70%，土地供应总量是固定的，结合2010年的投资强度测算，30%的供地量大约只能支撑1.0万亿-1.3万亿元的商品住宅投资，同比下滑35%-50%。但土地财政的总体格局不会发生改变，而且地方政府还需要从土地收入中提取资金用于保障性住房的建设，因此可以肯定，随着商品住宅土地供应量的减少，地价难免还要上涨。这种变化也会激发开发商拿地的积极性，地价更是难以回落。

　　因此，可以说，保障性住房建设的根本目的不在于为房地产市场降温，而是解决中低收入人群的住房保障问题，是政府兼顾社会公平与效率的一种手段。为商品房市场降温，充其量只是保障性住房政策的副产品。

　　我们应该厘清思想观念，认清保障性住房建设的角色定位，不应该以商品房市场的情况来判断保障性住房政策的效果。

　　二、保障性住房建设面临的若干问题

　　根据《关于做好住房保障规划编制工作的通知》中的规定，未来5年我国将新建保障性住房3600万套，届时保障性住房的覆盖率将达到约20%。同时，通知还将保障性住房(除开棚户区改造住房)分为4类：两限房、经济适用房、公租房和廉租房，前两类住房是拥有产权的，后两类则只供出租，细分了中低收入人群，很好地区分和满足了不同人群的不同需求，保障了中低收入者的居住权。如果以上目标都能如期达成，那么我国大部分中低收入者的住房权利将得到有力保障。但是实际上，要实现上述目标还面临诸多挑战。

　　首先，保障房和商品房之间的界限模糊。经过十几年的探索，我国住房体系包含了很多产品，主要有非普通商品住宅、普通商品住宅、限价房、经济适用房、廉租房、配套房6种。其中，非普通商品住宅和普通商品住宅属于完全市场化产品，限价房以市场化为主导、略带保障色彩，配套商品房属于准保障产品，经济适用房基本上属于保障性质，廉租房则完全属于住房保障产品。由于住宅产品门类偏多，部分产品的边界模糊，比如普通商品住宅、限价房和经济适用房之间的边界难以界定，由此也引起了政府对房地产投资政策的模糊不清。

　　其次，地方政府在住房保障中承担的财政责任过重。住房保障是一种社会福利政策，具有收入再分配的功能，根据公共财政理论，住房保障成本应主要由中央政府承担；但同时，住房保障的公共品特性决定了地方政府也应分担部分成本，并负责具体的保障实施工作。据住建部估计，2011年全国保障性住房将投资1.3万亿左右，其中有5000亿元资金将由中央政府和省级人民政府以及市县政府通过各种渠道来筹集；同时，这5000亿元的投入还不包括地方政府无偿划拨土地的成本，也就是说，保障房的建设不仅增加了地方政府的支出，还将使其减少土地出让金的收入，而这原本是地方政府很大的一块财政收入来源。据估计，如果将中央政府对地方税收返还和转移支付收入排除在外，2010年全年地方本级收入约4.1万亿元，而国有土地使用权出让收入达2.9万亿元，约占总收入的71%。这一加一减，使得原本经济上不堪重负的地方政府更加举步维艰。

　　最后，保障性住房建设资金存在巨大缺口。我们必须承认，仅仅依靠拨款，中国的保障房建设任务是不可能完成的。3600万套保障房建设大约需要4万亿元资金，从2011年筹集的资金数量来估算，5年总体资金缺口大约为3万亿元，相当于我国2010年财政收入的36%，是2011年教育、社会保障和就业、医疗卫生、保障性住房等方面民生支出的3倍，与2010年全国土地收入相当，总而言之，仅仅依靠中央政府和地方政府的力量不足以支持如此大规模的保障性住房建设。

　　三、解决问题的思路

　　首先，合理确定政府房地产的投资边界。有学者将政府在住房政策中的角色分为3种：雏生型、社会型及全面责任型。雏生型政府对于低收入者的住房问题缺乏系统有力的住房政策；社会型政府主要依靠市场机制解决住房问题，但是针对无法在市场上获得住房的中低收入人群有相应的保障机制，以弥补市场的不足；全面责任型政府则对住房市场进行长期、大规模的介入，以满足全体国民的住房需求为己任。究竟定位在哪一种类型的政府，需要结合国家的社会经济发展水平和具体国情予以考虑。按照我国目前的综合国情，不可能选择全面责任型住房政策，社会型也尚未达到，但雏生型已被我们超越。实际上，我国目前的住房保障水平介于雏生型和社会型之间，发展方向是社会型。我们认为，应在坚持住宅市场化方向的前提下，结合我国的现实经济发展水平和房地产业发展现状，积极、稳定、协调地推进住房保障体系的建设，最终目标是形成比较健全的住房“双轨制”体系。政府应首先集中力量建设公租房和廉租房，基本覆盖最低收入和低收入两类家庭，兼顾部分中低收入家庭。在保障了中低收入人群住房权利的基础上，把剩余的部分还给市场，同时加强政府对房地产市场的规范和管理，更好地发挥市场配置资源的基础性作用。

　　其次，理顺中央政府与地方政府的分工协作关系。从之前的情况看，中央财政拨款与地方政府的土地出让金收入在保障性住房建设投入中平分秋色。但是纵观世界各国的情况，无论是美国、英国和日本，中央政府在住房保障的公共投资方面都承担了主要责任，由中央财政提供主要资金支持，地方政府负责具体实施。以美国为例，2000年，联邦政府直接用于住房的支出约为294亿美元，而州和地方政府用于住房的直接支出约为56亿美元，前者约为后者的5.3倍。这表明，联邦政府在住房直接支出上占主体地位。因此，在保障性住房建设的问题上，一方面，我国中央政府应承担起更多的责任，缓解地方政府提供保障性住房对财政支出与财政收入的双重压力；另一方面，加强中央政府对地方政府的监督考核机制。这里需要指出的一点是，中央政府强调保障性住房建设的开工数和开工率的要求，而没有提到入住率，这有可能是中央政府与地方政府博弈的结果。工程开工相对是比较容易的，可以把后续资金及其他问题先放在一边，为地方政府按时完成任务减少了难度。因此，如果将入住率也加入对地方政府的考核范围，那么将更严格地监督地方政府的行为，更有效地考核其成绩。

　　再次，保障性住房建设所需资金应该充分运用资本市场的力量。住房保障建设，需要政府投入大量资金，如果没有理顺资金筹集渠道，并建立顺畅的融资机制，则很难推进这项工作。按照国家的指导方针，目前我国传统的保障资金来源渠道有中央财政、地方财政、银行贷款、公积金收益和社会资金等，除了传统的资金来源渠道，解决资金来源问题还要充分用好现行资本市场，利用好企业债券、保险等融资渠道，积极进行金融创新。从市场规模和承载量来看，企业债券市场完全是有能力满足这一需求的。在2010年，包括短融、中票、企业债等在内的各类企业债券发行规模达到1.72万亿元。在当前党中央、国务院进一步提高直接融资比重要求的指导下，未来企业债券市场仍将快速发展，可以弥补保障性住房建设中的部分资金缺口。同时，目前保险资金可用余额也达到5.04万亿元，巨额险资参与保障性住房建设的意愿也比较强烈，这一渠道也要积极利用。

　　此外，房地产信托基金作为一项金融创新产品也应充分利用，为保障性住房建设提供充足资金来源。公租房是能产生现金流的优质资产，可以作为资产证券化的基础产品，以此促进公租房建造规模的迅速扩大。无论是在欧美还是日本、韩国等，资产证券化都已规模巨大，但在我国却严重发育不良。对于公租房的资产证券化，可以探索建立房地产信托投资基金，以公共租赁房“打包抵押”的方式，使得原本流动性不足的保障性住房资产转化为流动性良好的证券，促进民间储蓄向投资转化。但需要注意的是，在这过程中，由于公租房商业收益偏低，证券化过程中客观上需要政府予以适度补贴。

　　只有解决了资金问题，恢复商品住房与保障性住房的双轨制，同时严格审查入住率，建设保障房的初衷才能够得以实现，保障性住房也不会成为民众眼中的“乌托邦”。(作者单位：中国银行间市场交易商协会信息研究部)