土地流转制度的不断完善带来的直接效应是农村大规模包地变成现实，农村土地的产权形态再次分割，土地所有权、承包权、经营权三权分离。这直接导致农民收入呈现出多样化的特征

　　记者 刘明霞 刘琳

　　土地从私有到集体与国家所有的跌宕起伏，从现代社会的视角分析，这不仅是关系中国8亿农民安身立命的核心问题，关系粮食安全问题和国家长治久安的基本问题，也是中国经济社会转型中，城镇化和工业化进程中必须面对和解决的基本问题。

　　耕者有其田

　　要了解中国土地问题的实质及其演变，必须将纪录中国社会发展的镜头拉回到20世纪20年代。

　　1927年9月20日。湖南浏阳文家市里仁学校操场。1500多名工农革命军官兵在操场中心静默站立倾听，操场前台阶上，毛泽东以浓重的湘潭口音慷慨激昂地发表讲话。

　　这是秋收起义爆发后的第11个清晨。此前一晚，毛泽东力排众议，说服工农革命军一、二、三团改变此前继续强攻长沙的错误决策，打出了第一面工农革命军红旗，确定了起义部队向井冈山进军建立革命根据地的方针，从此将中国共产党带上农村包围城市，武装夺取政权的中国道路。

　　革命情绪高涨的工农革命军，烧了文家市大地主彭伯堂的看花楼，分了他家的盐和谷。同时，革命军打开了过去一直由土豪把持的文家市积谷仓，把粮食分给了农民，并组织部队进行了广泛宣传，发动群众。

　　“打土豪，分田地”，这个镶嵌在文家市里仁小学砖墙上的红军标语，成为了中共进行土地革命的开端，其背后蕴含着“发动农民群众起来闹革命”的政治谋略。这是中共成立以来，第一次明了中国道路的探寻：农村包围城市，武装夺取政权。

　　毛泽东到达井冈山之后，组织工农政府，创建了中国第一个农村革命根据地。1928年，毛亲自主持制定了《井冈山土地法》，这是中国共产党领导下的革命根据地颁布的第一部完整土地法。《井冈山土地法》强调：没收一切土地归苏维埃政权，然后交给农民使用。

　　1929年，毛泽东率领红军来到江西中南部的兴国，在总结井冈山经验后，《兴国土地法》很快颁布。这部土地法把原来《井冈山土地法》中“没收一切土地”改成了“没收地主的土地”，没有再提及没收贫农、中农、富农的土地。

　　1931年，毛泽东制定土地纲领：依靠贫雇农，联合中农，限制富农，消灭地主阶级，变封建半封建的土地所有制为农民土地所有制。这条路线，调动了一切反封建的因素，使广大贫农翻了身。

　　“我们今天来看，《井冈山土地法》和《兴国土地法》其实就是为将来实行土地国家所有制做准备。”清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明对《财经国家周刊》记者分析道，当时这样的土地改革路线，为中国共产党赢得了具有决定性的群众支持。

　　根据史料记载，以湘鄂赣革命根据地为例，仅半年之内，参加红军的农民就达3万多人。整个土地革命时期，中国共产党领导的武装起义有100多次，遍及14省140多县(市)，参加起义的工农群众和革命士兵有数百万人。

　　此时，距中国共产党成立仅十余年。

　　历史的时点进入到抗日战争时期，为了团结全国人民共同抗日，巩固和扩大统一战线，中国共产党调整了土地政策，以“地主减租减息，农民交租交息”为重点，将“没收地主阶级土地”放在了次要位置上。既保护了农民利益，又团结了地主共同抗日。

　　抗日战争胜利后的解放战争时期，中国共产党在解放区继续实行土地改革，制定了《中国土地法大纲》，规定废除封建剥削土地制度，实行耕者有其田；没收地主的土地财产，征收富农多余的土地财产；依靠贫雇农，团结中农，发展农业生产的土地改革路线，大大激发了农民支持解放战争的积极性，成为解放战争胜利的最可靠保证。

　　杜润生，中国农村问题专家。在他看来，中国共产党领导的这一轮延续到建国初期的土地改革，是“农村进入全面性大革命的最初一役”，使“农民取得土地，党取得农民”，从而实现农村包围城市的战略，打败国民党数百万的军队，顺利建立新中国。

　　一个淮海战役，5000万农民推着独轮车，赶着小毛驴，从山东、山西、河南等省，一直到前线，在中原大地上构成一幅历史的宏伟画卷。“没有土地改革，就不会有人民战争的胜利。”在杜润生看来，这场改革意义深远，甚至影响到了十年后的“合作化”和三十多年后的“包产到户”。

　　土地集体化

　　1950年6月28日，中央人民政府根据全国解放后的新情况，颁布了《中华人民共和国土地改革法》。

　　这是新中国成立的第271天。

　　解放战争过程中，东北、华北等老解放区，约1.6亿人口，已经实行了土地改革。而有3亿多人口的新解放区则尚未实行土地改革。土地改革的继续推行势在必行。

　　这次土地改革规定“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”。从1950年冬起，新中国开始没收地主的土地，分给无地或少地的农民耕种，同时也分给地主应得的一份，让他们自食其力，借以解放农村生产力，发展农业生产。

　　1953年春，除西藏等少数地区外，土地改革在全国农村基本完成。全国大约有3亿多无地和少地的农民分得了大约7亿亩土地和其他一些生产资料。1954年颁布的第一部《宪法》中，对农村的土地私有与城市的土地私有均给予了认可与法律保护。

　　得到土地所有权，使得中国农民实现了几千年来“耕者有其田”的梦想。

　　接下来的“三大改造”(对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造)后，至1956年，新中国宣布从新民主主义社会跨入社会主义社会。

　　以毛泽东为代表的中国共产党部分领导人认为，土地改革的完成已经结束了民主革命，应当把“做社会主义革命的文章”提上议事日程。其办法是大力开展互助合作运动，实现“农业社会主义改造”。与之伴随的，是对中共中央农村工作部部长邓子恢等人反对意见的“右倾路线”批判。

　　政策转向的直接结果是，把一家一户的小农经济变成集体经济，从互助组到初级合作社，再到高级合作社。初级社的时候，土地还是入股分红的。到了高级社，土地就不能分红了，实行按劳分配(按工分)分配，这意味着土地变成了集体所有。

　　“高级社，是中国农村土地制度的一次最根本的变化，这才是一次革命。”国务院发展研究中心农村经济研究部研究员崔晓黎对本刊记者说。

　　因农业生产合作社细小分散不好管理，又改为人民公社、生产大队、生产小队三级土地集体所有制。这就是新中国历史上轰轰烈烈的“人民公社化运动”。截至1958年10月底，全国共有2.6万个人民公社，每个公社平均有4500多农户。

　　在分配上，人民公社期间，除实行固定工分制外，还实行粮食供给制，即不论每户劳动力多少，都按照人口定量免费供应粮食，并以生产队为单位组织公共食堂，所有社员都必须在公共食堂领取饭食，严禁在家开火。

　　在杜润生看来，人民公社是“毛领导中国数亿农民做个大试验，试验一下中国大同世界的理想”。背后逻辑认为在夺取政权后，可借政权这个杠杆，先集中力量改变所有制，再完成工业化，认为这更有利于发展生产力。

　　人民公社化运动，类似于革命战争年代的“大兵团作战”，跑步进入共产主义社会的诱人前景，虽然可以在短期内调动民众的参与热情，却因为其不顾现实条件急速推进，将全中国变为大试验场，6亿人口卷入其中。

　　“生产关系要适应生产力发展的要求，否则生产力会起来暴动。”这是毛泽东的一句名言。

　　“浮夸风”、“共产风”盛行，走向极端，最终酿成灾祸：“大锅饭”难以为继，“生产力起来暴动”，群众性消极怠工现象普遍化，形成平均主义与农业生产下降的恶性循环。

　　为克服经济困难，1962年，刘少奇、邓小平等一线领导人认可了“三自一包”的方式，一包是包产到户，三自即自留地、自由市场和自负盈亏。安徽在此时期搞了包产到户，效果不错。刘少奇认为应拟一份文件，在全国推广。邓小平在书记处的会议上也认为，“不管黄猫黑猫，捉住老鼠就是好猫”。但“三自一包”引起毛泽东严重不满，随后受到严厉批评。

　　至此，当时的土地政策使得学习苏联模式的中国道路陷入困境。

　　1970年代末，人民公社化走到了尽头。中国社会亟待一场深刻的变革。

　　联产承包制

　　1978年11月24日晚，安徽省凤阳县小岗村，18户村民围在破草屋昏暗煤油灯下，面对一张手书的契约，神情紧张地一个个按下血红的手印，并发誓：宁愿坐牢杀头，也要分田到户搞包干。

　　那一年安徽出现了百年不遇的大旱，9个月没下过透雨。小岗村夏收后，每人只分得麦子7斤。村民都愁坏了，为求生存温饱，在与队干部几经商议后，秘密决定，把生产队的田地分给各户自主种植，除保证交足国家、留足集体的，剩下的全是自己的。

　　24天后，距离小岗村1000公里以外的北京，十一届三中全会拉开了中国改革开放的大幕。

　　很快，在急需提高劳动生产力的那个年代，小岗村冒“杀头风险”的“包产到户生产责任制”试验，得到邓小平等高层领导的肯定和推动，被迅速推广到全国各地。小岗村成为中国经济体制改革的突破性标志，“家庭联产承包制”也被认为是中国改革开放的开端。

　　实际上，在中国农业发展历史中，早有过这类将小规模家庭经营与较大规模生产联系起来的制度安排。所以，在土地收归集体所有后，农民往往还希望自己能够包租集体的土地，建立自己的家庭农场。

　　在实行农村合作化的那个年代，这种诉求遭到了坚决的拒绝。于是，就有了1976年之前“包产到户”的三起三落。“文化大革命”结束后，面对满目疮痍的农村经济，全国很多地方自发试行包产到户。只有安徽是在地方政府支持下大规模试行的，安徽也首先兴起了以“大包干”为主要形式的“包产到户”浪潮。

　　这一变革的关键是改革土地管理制度，将集体所有土地，长期包给农户经营、种植，自负盈亏，使农民获得对承包土地的使用和分配的自主权。这次有限产权的土地改革使农民又一次找回了在20世纪50年代改革中对土地的热烈感情，种地的积极性又一次爆发出来。

　　资料显示，自1978年至2007年，中国人均粮食占有量从318.7公斤提高到380.5公斤，肉类从30.3公斤提高到51.5公斤，水产品从4.9公斤提高到36公斤。农民人均收入从134元增加到4140元。农村贫困人口从2.5亿减至1479万。

　　1982年修改后的宪法明确，“城市的土地归国家所有，农村的土地归集体所有”，建立了农村土地公有化的基本体制。1993年再次修改后的宪法，承认家庭联产承包责任制，开始了农村土地“公有私用”的格局。

　　“联产承包责任制非常重要的地方在于，农民所使用的土地和这一块土地取得的收入之间建立了直接的联系。农民对他耕种的这块土地，对未来的收入，有了稳定的预期。”张曙光(微博 专栏)说。

　　联产承包责任制虽然增强了激励，一定程度上解决了粮食问题，但是农民在解决了温饱问题后发现，“肚子吃饱了没钱花，富不了”，陷入所谓的“温饱陷阱”。因为这种经营方式仍然是一家一户的小农经济，很难发展农业的规模经营，也很难使得农业能够现代化。

　　另一方面，家庭联产承包责任制提高了农民生产效率，富余了一大批劳动力。一旦粮食问题解决，一个重要的现象是很多农民从事非农产业，这时候乡镇企业在华夏大地异军突起。同时，随着沿海城市的工业发展，大批富余农村劳动力开始前往沿海城市打工。

　　农村劳动力结构的这种变化，又带来了土地产权的变化。

　　第三次土改

　　1984年中央一号文件《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》(中发[1984]1号)，是土地流转问题第一次在中央层面提上议事日程。这期间，中国的城市化进程刚刚起步，农业和非农业部门的收入开始随着城乡二元经济结构不断拉开差距。

　　越来越多的农村劳动力不断转移到城市打工，农村劳动力供给结构也逐渐发生变化，出现了“有地无人种，有人无地种”的现象，于是农村土地流转应运而生。这一阶段，外出打工者“把土地流转给别人，转包给别人，开始了农业土地流转的自发发展阶段”，张曙光表示。

　　此后数年，国家陆续发布了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》(1985)和《关于一九八六年农村工作的部署》(1986)等文件。其中，陆续提到通过股份制合作、向种田能手集中发展种植专业户等流转方法。这一时期探索思路，力求达到保护分散经营的承包权，又能扩大农业规模效益的双重目标。

　　“1993年文件出台，明确了土地流转的一系列规定。”张曙光提到的这份文件，是国务院于1993年发布的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，文件指出，在原定的土地承包期到期后，再延长30年不变；从事开发性生产的，承包期可以更长；同时提倡“增人不增地，减人不减地”，并有条件地允许土地使用权依法有偿转让。

　　这一阶段，农民的土地承包权尚属于一种债权，同时农地尚需要交农业税，因此农地的流转方式多为外出打工者把土地转包出去，并给对方一些补贴，同时由新的承包者上交农业税和“三提五统”。

　　在城市郊区，土地则初步体现出城市人口上升、外来资金不断涌入带来的升值效应，城市周边土地多用来建造工业厂房和职工住宅楼，剩下的少量土地则集中起来包给种植能手。

　　以江苏省昆山为例，当地村集体先通过复垦等方式获得一些非农建设用地的“指标”，然后由农户或由农民成立富民合作社，集资联合修建厂房、店铺或职工住宅，并用以出租，因土地流转致富的案例不断涌现。

　　资料显示，这一时期土地流转发展迅速，全国土地流转规模占整个承包土地的2%多，城市发达地区的周边土地流转规模超过了10%。

　　随着基层实践的不断扩充与丰富，2000年后，土地流转政策开始在政策层面得到越来越完善的规定。2001年12月30日，《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》(中发〔2001〕18号)出台，这是对土地流转政策的一次全面阐述。

　　2002年《农村土地承包法》获得通过，并于2003年3月1日开始实施，这一进程实际上将中共2001年18号文件上升至国家法律层面。

　　2008年9月30日，国家主席胡锦涛专程来到安徽小岗村考察，并于考察期间提出“允许流转土地承包经营权”。这一标志性事件和提法，意味着农村土地产权制度改革的进一步深化。

　　时隔数日，2008年10月9日到12日，中国共产党召开十七届三中全会，上述提法在会上得到更为明确的表述。会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》提出，“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”，并强调“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”。由此，中国的土地流转政策实现了进一步深化。

　　土地流转制度不断完善带来的直接效应是农村大规模包地变成现实，农村土地产权形态再次分割，土地所有权、承包权、经营权三权分离。这直接导致农民收入呈现出多样化的特征，除传统的劳动收入外，土地流转还可带来租金这一财产性收入；同时参与合作社入股的农民可获得合作社经营的分红收入。

　　地权结构形态进一步细分，带来土地资源更有效配置。据张曙光介绍，随着2000年后农业税的取消，以及物权法的通过，土地流转积极作用得以极大发挥。农业生产的变化由此表现为两条线：以土地入股的合作社模式，以及涉农企业进入农村大规模承包、种植、生产。