专业技术能力强、项目建设和管理的经验多、融资渠道广等优势，最终促成了上海保障房建设“大企业对口大基地”开发模式的诞生

　　文‖上海国资记者 孙玉敏 李魏晏子

　　3月18日，人民大道200号上海市政府市长会议室内，一场小型会议正在进行。

　　会议由副市长沈骏召集，市建交委、发改委、国资委、房管局、规土局及上海国盛(集团)有限公司(下称国盛集团)等单位有关负责人和相关人员出席。会议专题研究国盛集团参与保障性住房建设的有关工作。

　　这是上海市探路保障房建设机制的一个新尝试。其中透露的重要信息是：承担开发建设主力任务的上海国资正在酝酿新的突破。

　　保障房建设是上海市政府2011年22项重点工作之一，也是当前工作的重中之重。

　　这一年，全国将建设城镇保障性住房1000万套；而今后五年，新建保障性住房要达到3600万套。2月24日，住建部代表国务院与各省区直辖市签订了2011年保障性安居工程建设目标责任书，这意味着保障房建设以“上令下行”的方式，变成了各地政府切实的工作任务。然而，由于各地面临的实际情况不同，操作路径也迥然相异。

　　上海保障房建设采用的是廉租房、公租房、经济适用房和动迁安置房“四位一体”模式，国企一直发挥着主力军的作用。而承担社会责任背后，并不只是奉献。

　　国盛样本

　　2011年1月12日，上海市长韩正在国盛集团调研期间，了解到国盛正在整合房地产板块后。会后，他表示希望国盛能将该项工作与上海保障房建设结合起来。

　　根据韩正的要求，3月7日，副市长沈骏听取了国盛集团董事长施德容有关土地情况的专题汇报。

　　那次会上要求，国盛集团提供用于保障性住房建设的土地，必须符合土地规划和城市规划“两规”合一要求，并可享受上海鼓励企业从第二产业转第三产业(退二进三)的各项优惠政策。

　　经研究讨论，国盛集团提供参与保障性住房建设的用地，用于建设公租房的土地，原则上要在中环以内，面积30亩以上的一次性交给政府用于建设公租房，30亩以下的进一步调研再定；用于建设动迁安置房、经济适用房的土地，原则上要求在外环以外。

　　按照上述精神，会后国盛集团对相关土地情况进行了一次全面梳理，又梳理出11处整幅地块。在3月18日的专题研究会上，国盛集团共提出17处整幅地块。

　　此前，国盛集团已就这17幅整幅地块向规土局有关部门提供了土地的范围、权证等信息进行“两规合一”情况审核。

　　据国盛集团资产管理中心主任张晓帆介绍，根据2010年9月30日上海市政府出台的《关于鼓励本市国有企业利用存量工业用地建设保障性住房的若干意见》[沪府办(2010)64号] 精神，“退二进三”用地建设保障房的，可捆绑建设部分经营性项目(含普通商品住宅、商办等六类经营性项目等)，3月18日的会议最终确定：

　　在可用地块具体操作上，一部分由政府收储用于保障房建设，另一部分由国盛集团开发普通商品房，采用算大账的办法。

　　其中保障性住房用地部分，按照政府土地储备程序办理，由区(县)土地储备机构收储，土地售出价格按照工业用地基准地价计算，并按保障性住房用途办理供地手续；经营性用地部分，按照存量补地价方式供应，出让价款标准按照同地段等级土地基准地价计算。

　　对符合“两规合一”要求、但规划中不适合保障房建设的地块，将由有关部门进行梳理并与相关区县沟通，市政府在统一意见后将对有关地块的规划作统筹考虑和相应调整，再统一与国盛集团商谈。

　　至关重要的是，这次会议进一步强调了市政府将鼓励、支持国盛集团等国有企业，结合自身内部存量土地的整合与盘活，在基本符合“两规合一”的前提下，积极参与上海市保障性安居工程。

　　鼓励国有企业参与上海保障性安居工程，这是上海市一直坚持的保障房建设原则。

　　突破土地瓶颈

　　保障房建设，最大的制约一是土地，二是资金。

　　2011年全国计划新建1000万套保障房，以每套60平方米计算，也要6亿平方米面积。如果容积率为2，就需要3万公顷的住宅用地。而据国土资源部公告，2010年保障房实际供地为2.47万公顷(含棚改房0.87万公顷)，已经是历史最高纪录，比2009年同口径增长124%。复旦大学住房政策研究中心执行主任陈杰认为，很难指望土地供应能保持这种增长势头。

　　目前，保障房建设通常有两种模式，一种是由政府筹措资金，开发商仅仅是代建；另一种是开发商筹资建设，建成后按照指定价销售由政府回购。

　　陈杰告诉《上海国资》，“保障房与市场化商品住宅势将激烈争夺土地、资金、建筑工人、建筑材料等要素资源，对资金、土地、城市规划、地方财政的压力很大，任务非常艰巨。”

　　与商品房相比，保障房建设确实是资金压力大、但收益低的项目。在土地财政未有大的改变的情况下，地方政府通常会选择国企作为保障房建设的承担主体。

　　重庆即是如此，担任建设主力的是政府全资持有的地方投融资平台公司——重庆地产集团和重庆城投公司。

　　据悉，重庆当地的房地产龙头企业龙湖地产曾有意参与，但被重庆市政府明确拒绝。

　　“重庆市政府之所以有如此底气，因为重庆市政府手头储备的土地较多。”消息人士告诉《上海国资》，“重庆山地很多，也有利于储备土地。”

　　据重庆市长黄奇帆(专栏)介绍，重庆从2002年、2003年即开始像香港一样实施土地储备制度，这让重庆把今后十几年城市建设开发需要土地的70%储备在政府的储备中心和地产集团手中。

　　与重庆相比，上海在土地储备上不占优势。土地从哪里来？

　　由于存量土地有限，上海市探讨了多种方式鼓励国有企业参与保障房建设。2010年9月30日，上海市政府出台《关于鼓励本市国有企业利用存量工业用地建设保障性住房的若干意见》，该意见鼓励国有企业集团利用原来取得、现在产业结构已调整(或需调整)的工业用地(统称“退二进三”用地)，部分建设保障性住房、部分配建经营性建设项目。

　　《意见》规定，“退二进三”项目建设的保障性住房，可以用作廉租房、公租房、经济适用房、动迁安置房等，原则上主要用于公租房和经济适用房。这也是国盛集团参与保障房建设的主要政策依据。

　　该意见的一个特点是，规定“退二进三”用地建设保障房的，可捆绑建设部分经营性项目(含普通商品住宅、商办等六类经营性项目等)。目的是筹措更多可用于保障性住房的建设用地。

　　虽然上海想方设法筹措土地，但保障房发展速度仍跟不上需求。在上海保障房体系中，最早启动的廉租房始于2000年，而公租房建设2010年6月才开始启动。相对而言，占比最高的是动迁安置房。

　　上海答案：大企业对口大基地

　　目前，上海第一批共六大基地，被指定给上海城投、上海地产、上海建工、绿地和上海城建五家企业，这也是上海市最大的五家国资房地产企业。

　　这就是上海创新的保障性住房开发模式：“大企业对口大基地”。

　　据上海地产(集团)有限公司董事长皋玉凤介绍，上海最初的动迁房等保障房，均采用项目招投标制度，项目分成很多小块，小公司也可参与竞标。房子造好后由政府回购，企业可获3%的微利。但由于动拆迁的不确定性，政府回购不够及时，会对小企业造成资金压力。而且，小公司开发建设，项目的规划、品质、配套等会存在很多问题。

　　世博会期间，世博土地控股有限公司短时间即在浦江镇建造了七八十万平方米的世博村，项目设计新颖、质量良好、居住方便、配套齐全，广受好评。这让上海市看到了大企业建造大型社区的优势。

　　国企专业技术能力比较强；具备重大项目建设和管理的经验丰富；融资渠道多，可以保证保障性住房建设的资金来源，这些显而易见的优势，最终促成了“大企业对口大基地”开发模式的诞生。

　　具体而言，这一模式就是由5大公司负责对口建设相关区域的基地，供地采用现有的政府允许的几种出让方式，通过一定程序供应给5大公司；所在区负责落实拆迁腾地、牵头组织和管理工作；市里负责研究政策、制订计划、确定地价房价、统筹房源等工作。

　　这一模式也有利于解决各地保障房建设中都存在的资金难题。

　　目前，各地保障房建设资金主要来源是“中央补贴一块、省里配套一块、基层地方政府出一块”。但事实上绝大部分资金都由地方筹措。上海社科院房地产研究中心研究员顾建发告诉《上海国资》，制约保障房建设力度的，主要是资金瓶颈问题，而国企在多渠道筹措资金方面，显然优势突出。

　　据《上海国资》了解，上海参与保障性住房建设的大国企集团一般通过以下几种途径解决资金问题：一是利用企业集团的自有资金。国企贡献的自有资金一般占到建设前期资金筹措的20%。二是利用高信誉度，通过银行贷款。比如上海城投置业从银行的贷款，可以享受基准利率下浮10%的优惠。三是可引进保险基金或公积金贷款。四是部分国企还可以通过其它商品房销售利润，补贴前期资金。

　　“国企的高信誉，与银行之间长期建立的密切关系，可以帮助我们获得比较优惠的贷款利率，有利于筹措保障性住房建设的资金。”上海城投置业集团的副总会计师吴春告诉《上海国资》。

　　同时，在保障性住房建设中，国企还逐步建立了资金平衡的机制，提高了资金的利用率。

　　“我们可以有效地控制或降低建设的成本。具体可以通过与长期合作的供应商交易，获得优惠；或引进设备、原材料的大宗采购机制，获得低于市场价的团购价格。”上海城投置业集团工程部经理刘斌告诉《上海国资》。

　　据《上海国资》了解，2010年，仅上海城投控股全资子公司——上海城投置地集团就承担了约250万平方米的保障房建设任务，占全市保障性住房总量的近1/4，惠及全市4万余户家庭。而截至目前为止，地产集团开发建设上海保障性住房共19个项目，总建筑面积已达850万平方米，住宅面积662万平方米。

　　破解公租房难题

　　在保障房领域，公租房是起步最晚、发展最难但被寄予最大希望的。

　　陈杰认为，公租房自从2008年以来，在我国城镇住房保障体系中异军突起，已经成为最大的黑马，“但也深感融资困难，尤其是建成后运营中的融资困难”。

　　上海市房管局住房保障与管理处处长李东告诉《上海国资》，公租房只租不售。土地来源上，廉租房和经适房的土地是划拨的，而公租房的土地不是划拨的，这意味着其建设用地的成本会高于经适房和廉租房。建设资金方面，经适房建设资金虽由企业自己想办法，但销售后即实现资金回笼；而公租房由于只租不售，资金长期沉淀，加上土地成本高，仅靠市场租金很难做到住房成本平衡。”

　　对此，上海正从两方面动脑筋：一是降低建设成本，比如土地出让金虽然不免，但可推迟缴纳，也可折价作为“干股”(不参与租金收益分配)；比如可适当提高建筑容积率；比如可适当增加商业配套设施，以其收入补租金收入不足；二是降低管理运营成本，比如税费优惠、补贴等。

　　在这个领域，上海国资国企的力量也正在凸现。

　　来自市房管局的最新消息显示，上海通过新建、改建、配建、转化、收储等五种渠道筹措公共租赁房源的局面已基本形成。据不完全统计，目前上海市各级政府、园区单位通过在建、新建等多渠道筹措的各类公共租赁房已超过700万平方米。包括单位公租房，也包括利用农村集体建设用地建设的公租房。其中，国企均是主力。

　　国盛集团即将参与的保障性住房建设项目，主要将以公租房的形式体现。而上海保障房建设的主力军——上海地产集团，则正酝酿在公租房领域发力。

　　上海地产集团是上海第一个集中开发新建公租房的国企。2010年9月28日，该集团在普陀区的“馨逸公寓”项目正式开工，均为12层至14层的住宅，总建筑面积21.4万平方米，可提供4000多套公共租赁住房。目前，地产集团正在建设的公租房面积已达50多万平方米。同时，还有望引入40亿元保险资金用于公租房建设。该集团董事长皋玉凤在接受《上海国资》专访时表示，下一步，地产集团并将把公租房做成一个产业。“这么做其实不吃亏，因为公租房的产权属于地产集团。相当于为企业留下了一块优质资产，从长远看有利于企业发展。”她透露，为了更好管理这块优质资产，地产集团正在酝酿成立封闭管理的公租房经租管理公司。

　　陈杰告诉《上海国资》，公租房现在得到各方较高的评价，有望成为我国未来保障房主力，但运营问题仍然没有得到清晰答案。地产集团的尝试，或许正让答案逐渐清晰。

　　【专家观点】

　　建立可持续资金筹措机制

　　上海社科院房地产研究中心主任张泓铭：

　　当务之急，政府需要准备公共租赁房资产长期沉淀和连续稳定运行的资金，建立可持续发展的公租房资金筹措机制。解决保障房特别是公租房资金困难的有几种方法：

　　其一，发行住房国债。根据全国住房保障资金需要量的一定比例(如20%-30%)有中央地方发行住房保障长期(10年)特别国债(或放宽地方债的发行)，无记名流通，并给予购买者稍高于普通国债的利率优惠，由地方签约使用并还本付息。

　　其二，鼓励稳健型大基金进入，如保险基金、住房公积金、养老保险金等等。以稳健型大基金的巨大总量，所融资金占住房保障资金总量的10-20%是可能的。

　　其三，发行住房保障运行的企业债。企业债发行成本虽然高于国债，但可以弥补商业银行贷款不足。企业债的发行数量，以地方住房保障资金量的5%-10%为宜。

　　此外，要推动商业银行贷款继续进入；开放募捐和发行彩票，设立住房保障特别基金；打开REITs等金融禁区；投入住房保障实体企业设立的资本金等等方式来筹措资金。