在我国公共财政体制还不能一步到位的情况下，我们可以通过政策、行政干预等手段使我们的财政支出要更多地用于民生支出，加大政府财政支出的透明度，加强对财政支出的监督。更重要的是，要转变政府职能，强化公共财政及建立社会主义民主政治建设

　　文/卢现祥

　　2010年，我国实现了财政收入突破83 080亿元，较2009年劲增14 562亿元，增幅达21.3%。然而，这则消息更多的是引起了人们深层次的思考：既往事实表明，大量的社会财富在缺乏有效监督的情况下并没有很好地形成社会福利回馈社会，如何尽快建立我国公共财政的运行机制？

　　什么才是公共财政

　　亚当・斯密曾经探讨了公共财政的原理。第一原理就是：民主监督下的财政，远比无人监督或征税者的自我监督来得更有效率且更具公平性。历史上导致美国“独立战争”的是这样一句平平常常的口号：“不纳无代议的税”。凡是有独立人格的地方，政府就很难有效地只收税而不许纳税人有效地表达意愿。财政民主化的第二原理是：“以开支定税入”。这是各国的经验，行之有效且合理。政府既要“开支”，就要公布为何目的而开支，于是全民皆知该项开支是否必要(从而为此是否应增设税种或税额)，以及日后监督其税入是否用于该项开支。最后是所谓立宪原理：“由民众来选择合适的公共选择机制，由后者决定税种与税负”。

　　从历史来看，英国公共财政的形成经历了一个曲折的过程，1688年的光荣革命，议会控制了税收权。1717年控制了支出权。1861年实施监管公共账户的宪法权力。1866年《国库与审计部法》将账户现代化控制于议会。政府预算成为公共财政的基本制度框架，近代逐步扩展到世界其他国家。

　　我国从2000年开始推动公共财政体制改革，如部分预算、国库集中支付制度、政府采购制度、政府收支分类改革制度开始逐步试点。这些只是公共财政的形式，公共财政的核心在于税收权和支出权是由谁控制的以及其运作机制。增加财政收支决策的民主化程度、增加财政收支的透明度以及增加财政收支的硬性约束等，是建立和完善我国公共财政的前提条件。

　　偏低的民生财政

　　这些年我国财政收入有了较大的增长，但是这些钱如何花的民主决策机制还没有建立起来。决策者可以依靠手中的行政自由裁量权，把钱用到自己所想用的地方去。如用大量的钱去搞看得见摸得着的形象工程，搞一些超大型项目等。其中一些项目的建设超越了我国的国情和人均收入水平，如高铁。当然，政府这些年来在支持“三农”、社会保障、医疗卫生、教育、文化、节能减排和廉租住房建设等方面也增加了一些支出，并全部减免了农业税。不过相对于31.4%的财政收入年增速和政府财政支出中花在其他方面的钱来说，上述支出并没有增加多少，有的在政府财政支出中的比例甚至还在减少。

　　从支出结构来看，我国政府支出通常包括行政管理和国防安全等维持性支出，教育、卫生、住房和社会保障等社会性支出，基础设施建设等政府投资的经济性支出。如果去掉不明用途的其他项，那么，经济性支出、社会性支出和维持性支出大体各占1/3。虽然经济建设支出的增长趋缓，但这部分支出依然过大；尽管社会性支出的增长有所加快，但增长最快的还是行政事业费支出。从2000年至2006年，社会文教费支出增长了16.3%，而行政事业费增长了18.3%，2006年行政事业费支出占全部财政支出的18.7%。

　　现代财政不等于民生财政。但无论是从民生财政占我国财政支出的比重还是从世界平均水平来看，我国的民生财政都偏低。为什么？

　　第一，民生财政是建立在民主基础之上的。纳税人不能通过代议机关掌握财政主权，民生就面临着被忽视或被偷换的危险。连人大代表对政府预算的审批权都不能得到实质性落实，如何能期待政府会真正把钱用在民生上？只有民主财政才能保障民生财政：如果“取之于民”受到制约，“用之于民”受到监督，那么我们就会实现民生财政了。

　　第二，民生问题已成为中央重点关注的问题，但支持民生的财政政策由于受既有利益格局和路径依赖的影响，始终采取“增量改革”，而非“存量改革”的思路。在财政预算中，中央对地方的税收返还和专项转移支付都是刚性的。同时，几次大的行政改革并未解决机构臃肿问题，反而出现倒退，行政管理费占比重从1998年的14.8%增加到2006年的18.7%。扣除这些因素，中央可以用于支持民生的财源，更多只能依靠增量资金、超收资金，这也反映了民生并未被放到财政保障的首位。若财政体制性质不变，我们很难采取“存量改革”的思路。

　　第三，我国财政体制的不透明导致民生投入的漏损甚至“伪民生财政”。教育、卫生、科技、文化、农林水、环保、公共交通等所有事务管理都属于民生范畴，这些事务中的每笔支出也都可以归于民生投入。媒体曾曝光的云南石林一个中标价1008万元的民心工程，经过层层盘剥后，最终流到施工人员手中的仅剩下66万元，但在财政账目上，民生投入就是1008万。这是典型的“伪民生财政”。

　　要数字更要透明

　　改革开放以来我国要素收入分配结构发生了很大变化，资本要素收入比重从1978年的37.34%上升到2006年的45.23%，税收占总产出的比重由1978年的12.85%上升到2006年的14.16%，劳动要素收入比重由1978年的49.8%下降为2006年的40.61%。在我国现在的产权制度下，资产性收入主要是由国家或企业持有，资产性财富升值的收入老百姓得不到。在美国，一般资产增长的速度都是按照GDP两倍左右的速度上涨。美国人的收入里面，40%多是财产性收入，而我国老百姓的财产性收入所占比只有1.8%左右，相去甚远。

　　中国市场化改革的一个深层次问题是，是藏富于民还是藏富于国，是民进国退还是国进民退？为什么我国保持了30多年的高增长而劳动报酬占GDP比重却呈下降趋势？我们认为，最主要的原因还在于，在我国市场化改革的过程中，公权(包括政府和企业)没有受到制约，政府的边界与市场的边界没有划分清楚，政府权力过大并没有受到有效制约，从而导致国民收入分配结构扭曲。

　　客观地说，民生财政并非只是仅仅增加民生类支出，而是应该把民生理念贯穿于所有财政工作里面。更重要的是，民生财政涉及到民众在财政中的话语权和诉求渠道。它不是一个简单的数字问题，更重要的是一种机制。从体制与机制来看，我国离公共财政还有比较大的差距。我国财政不缺钱，但缺乏有效的公共财政机制。因此，我国当前要控制财政收入的过快增长，这既有利于国民收入分配格局的优化(藏富于民)，有利于社会总需求(特别是消费需要)的形成，同时也可减少不必要的税收搅拌。事实上，对同一个家庭，如果政府支出的削减伴随着税收的相应减少，避免了“财政搅拌”和相关浪费，许多家庭的日子会因此过得更好。

　　同时，在我国公共财政体制还不能一步到位的情况下，我们可以通过政策、行政干预等手段使我们的财政支出更多地用于民生支出，加大政府财政支出的透明度，加强对财政支出的监督。更重要的是，要转变政府职能，强化公共财政及建立社会主义民主政治建设。在这个过程中，民众的参与及社会主义民主政治的建设都至关重要。公共财政的建立过程实质上是一种制度创新的过程。

　　(作者系中南财经政法大学经济学院院长、教授、博导)