制定非金融机构支付市场监管原则，关系到电子商务的成败，关系到中国支付网络体系的安全与效率

　　■中国人民银行支付结算司司长  欧阳卫民

　　我国电子商务自20世纪90年代起步以来，很快进入快速发展期，交易额以年均40%的速度增长。2009年，交易规模达到3.8万亿元，电子商务已渗透到经济和社会各个层面。非金融机构支付服务顺应了商务电子化趋势，为电子商务提供了便利、高效的资金清算服务。与此同时，有关非金融机构备付金管理、系统稳定性以及消费者权益保护等问题，需要高度关注。如何促进非金融机构支付服务市场的健康发展，关系到电子商务的成败，关系到中国支付网络体系的安全与效率。作为支付体系监管者，中央银行面临新的机遇和挑战。

　　在非金融机构支付服务市场发展比较早的一些国家，其监管理念已经或正在发生改变，即由倾向于“自律的、放任自流的”理念向“强制的监督管理的”理念转变。如美国的《统一货币服务法案》、欧盟的《电子货币指令》和《内部市场支付服务指令》，均要求具有资质的机构有序、规范地从事支付服务。根据国际清算银行的定义，“支付是付款人向收款人转移可以接受的货币债权。货币债权通常表现为现金、商业银行或中央银行存款等形式” 。非金融支付机构提供的支付服务扩展和丰富了传统支付的内涵和外延，在现金、商业银行或中央银行存款形式之外创造了新的债权形式，即“预付价值”。此外，非金融机构支付突破了原有支付工具的物化载体和支付渠道，进一步推动了支付工具向电子化、货币向数字化方向发展。由于非金融机构支付中的货币债权转移可以在中央银行和商业银行体外进行，这就给支付体系和金融安全带来新的不确定因素。因此，国际上逐渐达成共识，要求各国加强非金融机构支付服务市场的监管。

　　2009年4月，人民银行发布公告，对从事支付业务的非金融机构进行登记。2010年6月14日，人民银行发布《非金融机构支付服务管理办法》(以下简称《办法》)，对非金融机构支付业务实施行政许可。2010年12月，发布《非金融支付服务管理办法实施细则》(以下简称《细则》)。《办法》和《细则》的发布，意味着我国非金融机构支付市场监管的基本原则已经确立。

　　坚持依法行政、依法监管的原则

　　支付服务业作为从事资金转移服务的专门行业，涉及客户的切身利益和金融体系的稳定，属于《行政许可法》规定的可以设定行政许可的行业和事项。《刑法》第225条规定，未经国家有关主管部门批准，非法从事资金支付结算业务的，属于刑事犯罪。根据《中国人民银行法》赋予人民银行维护支付清算系统的正常运行、制定支付结算规则的法定职责，人民银行要认真履行职责，依法监管支付服务机构和市场行为，同时要按照《办法》和《细则》有关要求，做好非金融机构支付业务行政许可和对支付机构的日常监管工作。

　　坚持发展与规范并重的原则

　　非金融机构支付业务依托现代科学技术特别是计算机和现代通信技术，突破时空限制，让支付服务无处不在、无时不有，对整个金融业的影响极其深远。非金融机构提供的个性化、功能化支付服务方案，如为较小金额支付和微支付提供非现金解决方案，面向更广大的客户群体，触及更微观、更深入的社会经济活动，成为传统标准化银行结算服务的有益补充，并在充分竞争的市场环境中发展壮大，是现代支付体系不可或缺的组成部分。应该说，非金融机构支付服务是符合事物发展必然趋势的新生事物，代表了先进的金融生产力、代表了先进的支付文化和服务理念，代表了广大消费者的根本利益，具有强大的生命力和远大前程。对此，我们要充分肯定和支持，要积极鼓励和推动。坚持发展与规范并重原则，重点在于要支持为电子商务服务的互联网支付的发展；支持为扩大银行卡应用的线上E-POS收单业务和线下实物POS收单业务发展；而对于预付卡业务，应实行分类管理。一是支持和鼓励用于公益事业、公共交通等领域方便百姓日常生活的预付卡服务。二是要规范商业企业发行并受理的预付卡业务，使其在方便公众消费上发挥应有的作用。三是要限制跨地区、跨行业、跨法人经营的专业预付卡公司的盲目扩张，凡是不严格执行监管部门关于发票、备付金实名登记等相关管理规定的，要坚决予以整顿、清理和打击，切实维护市场秩序和公平竞争。

　　当然，我们也应清醒地意识到，非金融机构支付还存在一些突出问题。一是消费者权益的保护问题。包括客户身份信息和交易信息存在着泄露、被盗用或滥用的风险，客户备付金存在被挪用、转移或投资于高风险资产的风险，以及一些服务合同中显失公平的“霸王”条款对客户合法权益的损害等。二是随着支付工具和支付方式的非现金化，利用现金犯罪逐步向利用非现金犯罪转移，新的犯罪形式不断出现。比如，利用网络充值漏洞制造Q币并兑换现金非法牟利；利用非金融机构支付平台为赌博、诈骗等违法犯罪活动的资金转移提供便利。随着网上跨境支付功能的开发和应用，资金非法进出、地下钱庄、逃税、洗钱等跨境犯罪活动也需要我们特别关注和防范。三是信息安全与网络系统安全有待改进。个别非金融支付机构安全意识还比较淡薄，技术手段也不够完善，应急处理方案不完备，应对和处理危机的能力还比较弱，对支付平台的操作风险、信用风险、流动性风险和法律风险等重视不够。总之，对支付机构的监管，既要支持发展又不能放任自流，既要支持创新又要防范风险，既要坚持发展又要坚持规范。

　　坚持公平竞争和可持续发展原则

　　一笔完整的支付业务过程包括交易前、交易、清算、结算和结算后五个阶段。这五个阶段又可以细分为更多的环节。随着经济的发展和科技的进步，分工日益细化，越来越多的非金融机构参与到支付服务领域中，提供某一环节、某一阶段或者个别领域全过程的服务，构成了相对银行机构而言的新型支付服务机构，进一步丰富和延伸了现代支付产业链。

　　坚持公平竞争原则，就是要正确认识非金融支付机构与银行业金融机构之间既竞争又合作的关系。银行机构提供的是面向社会、企业、个人的标准化支付服务。非金融支付机构提供的是个性化、专业化、差异化支付解决方案。一方面，非金融支付机构进入支付服务市场，增加了服务主体和支付渠道，打破了银行机构专营支付服务的局面，引入了竞争。另一方面，非金融支付机构在客户备付金管理、系统链接等方面又必须与银行机构合作。二者的竞争合作延伸了传统的支付服务，丰富了支付方式，提高了资金转移效率，便利了广大用户。

　　坚持可持续发展原则，就是要立足于非金融机构支付服务市场的长远发展，遏制恶性竞争，营造一个有序、合理的良性竞争氛围。当前，一个影响可持续发展的关键问题是支付服务价格。就目前政策来看，支付结算类的收费，除了几类基本业务属于政府指导价外，绝大多数项目是市场调节价。但是市场化并不等于乱收费、滥收费和不收费。个别支付服务项目收费过高，用户有意见；但也有个别服务机构收费过低，甚至免费，有恶意竞争之嫌。这些所谓的“市场化”服务收费，尤其是免费政策，违背了基本的成本收益原则，不是真正的市场行为，是不公平的竞争策略，不利于行业的可持续发展。非金融支付服务机构应本着覆盖成本原则，合理定价。

　　坚持安全与效率兼顾的原则

　　兼顾安全与效率，就是要在安全的前提下提高效率。非金融支付服务市场与生俱来就具有显著的“效率、便利”特征，这一特征体现了服务主体的优势和存在、发展的价值。效率问题无需赘述，安全问题却不能不说。非金融支付服务市场的安全包括系统安全、资金安全以及平台安全等。

　　首先，确保系统的安全，就是要确保系统业务处理的准确性、稳定性和连续性，防止系统的漏洞、故障或中断。另外，近期国际社会在对金融危机的反思中，继“大而不倒”之后提出“链接过多不能倒”的观点。银行机构和非金融支付机构相互之间系统的链接纵横交错，形成了一个统一而庞大的现代化支付结算网络。确保系统的安全，也包括确保链接着众多其他机构的系统的安全。 

　　其次，确保客户备付金的安全。一些非金融支付机构在提供服务时，通过向客户收取备付金等方式，形成了数额可观的沉淀资金，存在投资于高风险资产、被挪用甚至卷款潜逃等风险。客户备付金不属于非金融支付机构的自有财产，应禁止非金融支付机构以任何形式挪用客户备付金。要通过备付金与资本金比例管理、规范备付金存放模式、发挥存管银行监督作用等，加强支付机构备付金管理，确保客户资金安全。

　　最后，确保平台安全。随着非金融机构支付服务平台涌现，支付业务创新和用户增加，一些不法分子开始利用支付服务平台的漏洞(如身份核实不到位、管理不严格、技术不完备等)，从事洗钱、赌博、诈骗等违法犯罪活动，还有一些预付卡业务存在匿名发卡、乱开发票等不当行为，为偷税逃税、行贿受贿等违法行为提供了便利。此类问题如不得到有效解决，非金融机构支付服务市场亦难言“安全”。

　　坚持支付服务市场开放原则

　　非金融支付服务市场是一个竞争开放的市场。由于人民银行不对《支付业务许可证》的发放实行数量限制，无论是国有资本还是民营资本、中资还是外资，只要符合《办法》的规定，都可以按程序申请取得《支付业务许可证》，成为专业支付机构。有人指责中国违背《服务贸易总协定》中关于市场准入和国民待遇方面的承诺，对电子支付服务的他国供应商设置了准入限制。事实上，这种指责纯属子虚乌有。从我们掌握的情况看，在人民银行登记的非金融支付机构中，有38家拥有外资背景。下一步，我们要本着合规、审慎、公平、公正的原则，按照《办法》的规定，对拥有外资的非金融支付机构同样进行规范。在坚持对外开放的原则下，我们的民族支付产业应苦练内功，自立、自主、自强，主动学习、消化吸收国际先进经验为我所用，要着力提升民族产业的国际竞争力。

　　坚持政府监管、行业自律、自我约束的原则

　　非金融机构支付弥补了银行支付服务在个性化和细分化方面的角色缺位以及服务时间和方式的局限，很好地满足了公众日益增加的多样化支付服务需求，打破了支付业银行垄断格局。它们应市场需求而产生，并在充分的市场竞争中发展壮大。要鼓励其发展，就应继续坚持市场主导和市场选择原则，优胜劣汰。加强监管不等于简单地予以限制。监管的主要目的是保护消费者的合法权益，维护金融体系安全、效率，这是大方向，这是基本原则。此外，应坚持市场主导，行业自律方针。要借鉴国际经验、立足国情，尊重市场，提倡创新，坚持政府监管、行业自律、自我约束并重的原则。一方面，人民银行要继续推进法制建设，加强监督管理；另一方面，支付机构要加强自我约束，要相互沟通和协调，形成有效、合理、行业共同遵守的自律公约，培养良好的支付清算纪律，自觉维护支付市场秩序。为此，人民银行正抓紧筹建“中国支付清算协会”，通过自律，更好地维护支付服务市场的竞争秩序和会员的合法权益，防范支付风险，促进支付服务业健康发展。■