“拷问”中国式碳排放

　　在低碳政策实施方面，其中一个最主要的挑战在于很多地方政府为了促进经济的快速发展，其不少措施和投资与中央指导原则相违背

　　文/孙连才

　　理想的低碳经济是一种可以最大限度提高碳生产力，提高适应气候变化的能力，尽可能地减缓气候变化的负面影响，提高人类发展水平，同时兼顾代际公平和代内公平，从而使社会经济沿着可持续发展的路径前进的经济形态。发展低碳经济的最终目标是提高人类发展水平和促进可持续发展。

　　目前，在世界范围内还很少有国家可以像中国一样制定如此多支持低碳发展的政策。这部分政策取得了很大成功，但还存在很多障碍减弱了政策有效性，包括地方利益和中央意志矛盾、部门利益和管理行政分割、地方制度不完善、监测和监督薄弱等。除非采取强有力的手段，否则这部分政策只能停留在部分有效的层面上。

　　地方利益和中央意志矛盾

　　中国现有促进低碳经济和社会的政策包括三个层面，即国家战略、部门政策和地方实践。战略和政策主要是由中央政府部门负责制定，这些部门主管建立节约能源、提高能效以及推进低碳消费的宽泛原则。而在中国的现行分权制度下，特别是财政分权下，地方政府被要求对地方经济发展负上更大的责任。政策的最后落实主要由地方政府负责，同时地方政府也必须保证当地低碳发展战略与中央政府政策的高度一致性。但在低碳政策实施方面，其中一个最主要的挑战在于很多地方政府为了促进经济的快速发展，其不少措施和投资与中央指导原则相违背。

　　“十一五”以来，中央政府“节能优先”和“科学发展”的导向已经十分明确，但仍有不少地方和企业对中央的指令置若罔闻，认为减排会阻碍其经济发展。目前他们的政绩评估主要还是基于当地经济发展，而不是低碳政策的执行。为了刺激经济增长、维持地方的高财政收入，很多高能耗、高收益领域，特别是火电厂、钢铁水泥行业，低碳政策执行都受到了阻碍，甚至存在一些地方政府直接干预环境和安全法律执法的案件。因此，中央政府在政策制定时应该考虑到政策执行的激励。

　　在一些主要创收及就业来源来自小煤矿的地区，也出现了地方利益和中央利益的明显冲突。中国共有28 000 个煤矿，但只有2000 个是国有，产量占国内总产量的65%；其余26 000 个煤矿则由乡镇或个人所有，他们的扩张引发了生产安全问题及煤炭资源利用效率低下的问题。据调查，中国国有煤矿的矿井回采率平均为45%，而乡镇和个体煤矿的回采率仅为15%-20%。尽管中央政府在很多场合都明确强调要提高资源管理，关闭小煤矿，但现实中实现起来非常困难，其主要困境在于如何规范管理又不会对生计就业造成很大负面影响。例如在湖南产煤大市娄底，有1400 多家小煤窑，一旦关闭，至少40%的乡镇连工资都无法发放。

　　过于依赖行政手段

　　目前，中国主要推动低碳经济和社会的战略和政策大多是利用行政手段或者指令性控制手段来推行的。行政手段由于其固有的直接性、强制性和高效性以及易监督，曾经对中国环境管理、节能和提高能效等各个方面发挥重要作用，但在市场经济和社会发展的过程中，由于高成本及缺乏激励，其局限性也日益显现。因此，国家意愿很难转化为地方和企业的自觉行动。以节能减排为例，为了实现“十一五”减排目标，中央通过节能减排绩效与地方政府考核挂钩来约束地方政府，地方政府用同样的方式约束重点企业。但由于地方高耗能企业的生产规模与地方财政收入直接挂钩，又缺少相应的落后产能退出机制，企业和地方政府节能减排的激励都非常不足，“数字节能”和“数字减排”的隐患非常突出。

　　并且，中国众多的法规只提供了执法的框架，缺乏实施细则，而不同部门之间的权力分割，往往导致各个部门间政策法令之间相互矛盾，从而使得执行复杂化。

　　中国利用市场手段来建立推动经济低碳发展的长效机制尚处于起步阶段，相关价格机制和财税机制尚不完善。与发达国家相比，中国还缺乏有效的税收调节手段，对节能减碳的直接补贴也相对较少，环境税、燃油税的开征仍然处于探讨和初步实践阶段，力度明显不足。在对节能减碳产品的补贴方面，例如家庭采用高于国家标准的保温材料、高效空调设施、门窗、节能家电、太阳能采暖和供热水等降低建筑物能耗措施等，与发达国家相比还有较大差距。

　　检测监督不到位

　　监测和统计信息是决策、管理和执法监督的基础。由于缺乏规划和明确的需求以及管理上的不规范，中国的节能统计体系十分不健全，国家级和地方级监测系统处于脱节的状态，统计数据准确性和及时性很差。现有监测和统计能力成为政策绩效有效反馈和监督的重要障碍，大大削弱政策的执行力度。中国节能统计主要包括规模以上工业企业，尚未建立起第一产业、建筑业和第三产业能耗统计体系；统计对象也仅有常规能源，缺乏对新能源以及可再生能源品种统计；统计指标缺乏地区能源消费总量的调入调出、能源利用效率和综合利用等重要指标。

　　监察和执法机构能力建设落后导致政策难以落实。中国现有基层(省、市)节能执法机构多数在原节能监测机构基础上通过职能调整、体制转变或者机构改革等方式建立。由于没有得到国家立法层面的明确授权，节能监察执法部门无法有效履行节能监察和执法工作，执法不力和执法软弱现象十分严重。另外，由于地方经济实力和节能意识参差不齐，执法机构人员编制和资金不到位的现象十分突出，一些机构由于无法得到地方财政扶持不得不自收自支。

　　配套政策缺乏

　　低碳政策涉及到电、煤、电器、住房、农资、土地等各个方面，与居民生计和生活息息相关，由政策导致价格变化和产权变化会对低收入居民生计和生活产生举足轻重的影响。由于低收入群体的经济承受力更为脆弱，抵御风险的能力更差，每增加几元钱的生活开支，都会引起他们生活水平的降低(例如影响用电、采暖等等)，挤占其他生活必需品的消费量和开支。但是，中国现有低碳政策在制定过程中，由于各大利益集团具有强大博弈能力，普通民众，尤其是低收入群体的意愿难以得到充分体现，配套政策往往不到位。

　　另一方面，在低碳政策促进落后产能淘汰和退耕还林的过程中(例如淘汰“十五小”)，由于没有妥善安置落后产能释放出的劳动力，解决退耕户的生计问题，现有政策也带来了一系列的社会问题。当低碳政策是在这种方式下被执行时，就会失去很多可以从技术进步以及其他收入途径产生的利益。

　　(作者为北大纵横管理咨询公司合伙人)