今后财政管理改革将更加艰巨，改革的系统性、协同性难度明显增强，但改革的收益和成绩也愈将明显

　　文/《瞭望》新闻周刊记者唐敏

　　“当前以市管县为主的管理体制存在很大不足，需要加快省管县的改革速度，让管理能力较强的省级政府来管县，从而提高我国整体财政管理水平。”

　　“未来的财政体制改革需要行政体制改革进行配套，‘扁平化’加‘多省化’综合推进或许是一个综合了纵向和横向管理维度的现实政策选择。”

　　“我国政府的资产债务管理能力还有待加强，以‘结果为导向’的绩效预算任重道远以后工作中要加强我国各级政府的资产负债管理，将资产管理、债务管理和预算编制管理进行有效衔接，编制完整的综合预算。”

　　近日，在北京钓鱼台国宾馆的一个内部研讨会上，财政部财政科学研究研所所长贾康公布了200多页的《中国公共财政管理研究报告2010》。他告诉《瞭望》新闻周刊，为了对我国财政管理科学化精细化水平进行分析评价，全面反映改革推进的状况与矛盾，财政部财政科学研究所组织课题组，共向全国30个省区市发出调研问卷1000份，涵盖省、市、县三个层级。

　　“这是迄今为止，我国财政管理研究中规模最大、涉及面最广、数据量最多的综合调查，高达200万个第一手样本数据支持了报告的重要结论。”贾康告诉本刊记者，研究显示，我国财政管理科学化、精细化改革正处于攻坚阶段，在取得巨大成绩的同时，也面临着传统体制机制和管理模式的重大挑战。

　　管理能力显著提升

　　财政管理既是政府管理活动的重要组成部分，又是政府活动的物质保障。它的效率如何，直接反映了政府管理经济的能力。

　　为了全面分析评价我国财政管理科学化精细化水平，财政科学研究所课题组历时一年进行了调查和研究。作为课题组长，贾康为本刊记者悉数了报告对我国当前地方公共财政管理实践的重要结论。

　　从我国公共财政科学化管理取得的显著进展看，公共财政管理体系得到有效改进。

　　以预算管理为中心，构建了预算编制、预算执行、国库支付、政府采购、非税收入管理、行政事业资产管理、转移支付、管理体制优化、债务管理等一整套相对独立又彼此联系的体制和机制；以公正和效率为目标，推动了绩效预算、财政信息化、信息公开、和财政监督等改革的推进和完善。

　　同时，以财政宏观管理与中长期发展为轴心，逐步构建了财政政策管理体系和规划战略管理体系，成为提升财政宏观调控效果的有力支撑。

　　从省本级、市本级、县本级各级政府的财政管理综合指标指数来看，省本级的财政综合管理水平要远高于市本级和县本级，市本级和县本级的财政综合管理非常接近，但市本级略高于县本级。这说明越是靠近基层财政管理水平就越显不足，需要加大对提高基层政府财政管理能力建设的支持力度，解决基层政府财政管理能力较低的问题，也再次凸显了“两基”的重要性。

　　从具体的预算编制管理、国库支付管理等15类财政管理分类指标指数来看，国库支付和执行管理、政府采购管理、财政信息化建设等表现良好，表明总体上在这些领域具有较高的管理水平；行政事业资产管理、政府债务管理、绩效管理等表现较差，说明我国政府的资产债务管理能力还有待加强，以结果为导向的绩效预算任重而道远。

　　贾康认为，“综合我国公共财政管理的效率、公平和协调性来看，我国财政管理的均衡程度最高，其次是协调程度，而效率较低。”公平程度高是由我国的经济社会体制决定的，各个地方都存在高度的相似性；协调程度也较高，说明我国的财政部门内部能够很好地相互配合，实现各类管理的全面综合发展。

　　“但管理效率仍显不足，这一点需要引起足够的重视，未来必须要采取得力措施来逐步完善和落实各项财政管理工作。”不过，他也认为，强化问责制度与绩效考评机制建设将是一项长期而艰巨的任务。

　　精细化渐已深入

　　尽管我国公共财政精细化管理取得了显著进展，但不同财政管理领域的情况又有所差别。其中，各项财政业务的内在控制和管理质量得到了显著优化。

　　以预算编制管理为例，财政部门向人大报送预算编制情况的明细程度大大提高，其中25%的样本单位到“类”级，55%的单位明细到“款”级，25%的单位明细到“项”级，而且有10%的样本单位已经明细到“目”级。

　　在政府采购管理领域，100%的样本单位都建立了完整的政府采购代理机构的管理与考核制度。

　　贾康介绍说，财政宏观管理和中长期规划管理在省级财政层面基本形成。到2010年末，已有95.2%的省级财政单位建立了财政政策的规范管理制度，90.5%的样本单位运用科学方法主动估测政策效果，87.5%的单位建立有规范的政策发布制度，66.7%的单位可以做到几乎与上级财政政策和管理要求的变动而同时调整自身的政策和管理细则。

　　具体从各个财政管理领域具体情况来看：预算编制管理方面，各类预算编制管理绩效均随着管理层级的上升而提高。其中，债务预算省本级开展程度最低；市本级、县本级国有资本预算开展程度最低；省本级、市本级绩效预算试点程度最高；县本级政府采购预算试点程度最高；省本级项目支出滚动预算全面推进程度最高；市本级、县本级政府采购预算全面推进程度最高。

　　预算执行管理方面，年初批复预算到位率较高，超收收入和结余资金管理规范，预算执行监控有力，预算执行结果披露及时。但是超收与超支预算显著，在某种程度上反映出预算的准确度不够高。

　　国库管理方面，大部分省本级都建立了国库单一账户集中支付体系，预算内资金多数采用国库集中支付，预算外资金国库集中支付比例不高，国库集中支付明显提高了资金划拨速度。

　　非税收入管理方面，非税收入纳入预算管理程度普遍较高，非税收入纳入预算管理的程度随着管理层级提高而增加。

　　政府采购管理方面，政府采购中以财政内部和审计监督为主，供应商数据建设不足，专家库建设较好，大部分都实现了管采分离，货物和工程类采购比例高。服务类采购比例低，国内采购占绝对主导地位，面向中小企业的采购比例高，面向高技术采购比例较低，资金节约率显著。

　　行政事业单位资产管理方面，行政事业单位资产收益大都纳入预算管理，纳入程度随着管理层级提高而增加，对资产质量相关指标动态监管程度不够，大部分政府对行政事业单位负责人的业绩考核与其单位资产的使用绩效情况相挂钩。

　　诸多课题仍待破解

　　“2011年是“十二五”规划的开局之年，找准财政管理的薄弱环节，对症下药，迫在眉睫”，贾康强调道。

　　贾康告诉本刊记者，财政管理创新既是深化财政改革的要求，又是有效实施财政政策的保障手段，“作为公共财政体系建设的重要组成部分，财政科学化精细化管理也是新时期进一步提升国家管理水平，建设服务型政府的核心构成。”

　　首先，继续加强地方政府性债务管理。近年来地方政府性债务规模急剧膨胀，一些地方财政风险初步显现。迫切需要加强管理，加快建章立制，整顿地方政府融资平台公司，制止以财政性收入为企业融资担保活动。

　　他建议，建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应管理规范运行高效的地方政府举债融资机制，推进重大项目监督人员委派的机制，突出政府投融资规划和投融资预算制度建设等工作重点，完善管理制度，强化其他地方政府性债务管理，切实有效防范财政金融风险。

　　其次，自2000年部门预算改革起，历时十几年的预算改革已大大提升了预算编制管理水平。当前存在的主要问题，是预算体系不完整，以及与此相关联的预算编制管理粗放。在贾康看来，应该尽快健全预算制度，建立由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接的财政预算体系。

　　同时，继续深化部门预算改革，关键是细化预算管理，切实减少代编预算规模和预留项目；继续提高预算年初到位率，加强部门财政拨款结转和结余资金的统筹使用。

　　其三，政府非税收入是政府财政收入的重要组成部分，2011年应按照正税清费的原则，加快非税收入管理的法制建设步伐。按照财政部工作部署，2011年底前，非税收入要完全纳入预算内管理。

　　其四，强化行政单位资产管理，制定出台配套制度，建立健全行政事业资产管理规章制度体系。他建议，开展行政事业单位特别是地市级行政事业单位的资产清查，真正摸清家底，建立行政事业单位国有资产管理信息系统。

　　其五，2011年转移支付管理的重点是科学设置、合理搭配一般性转移支付和专项转移支付，发挥好各自的作用。增加一般性转移支付的规模和比例，分类规范转移支付，提高资金分配透明度和使用效益。

　　其六，在保持分税制财政体制框架基本稳定的前提下，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。合理界定各级政府事权，全国性公共产品和服务以及具有调节收入分配性质的支出责任，由中央政府承担，地方性公共产品和服务的支出责任有地方政府承担，对具有跨地区性质的公共产品和服务的支出责任，要分清主次责任，由中央与地方各级政府共同承担。

　　其七，改善财政规划管理，将突破口置于预算外资金管理上，这不仅顺应内设机构职能的划分，更可以通过实施财政中长期计划建立一个主动的而不是被动的财政型态，争取更多的发挥财政调控作用的空间，更好发挥财政职能。□