文?杜晓山 孙同全 滕超

　　中欧天然林管理项目三种小额信贷模式是有益的创新尝试，可以为中国广大农村地区，尤其是林区农村和国有林场所借鉴。

　　长期以来，农户贷款难是中国农村金融中的一个主要矛盾，其中包括林区农户贷款难的问题。传统上农户正规的贷款渠道主要是农村信用社的小额贷款，其主要形式为小额信用贷款和农户联保贷款。但是，与农户的信贷需求相比，农信社对农户的贷款数额小、覆盖面低，远远没有满足农户的信贷需求。近年来，随着集体林权制度的改革，林权抵押开始成为林区农户获得贷款的另一种重要方式。但是，林权抵押贷款的发展比较缓慢，主要原因有：一是可用于贷款抵押的树种范围较窄，如有些地方规定天然林、公益林、树龄较低的林木不能用于抵押贷款；二是贷款期限与林业生产周期严重不匹配，林木的生长周期较长，一般树木成材至少需要10年以上的时间，而目前一些地区金融机构的放贷期限以1年期为主，最长不得超过3年；三是缺乏具备资质的评估机构和评估人员，并且评估成本高；四是没有建立起林权流转平台，林权流转存在障碍；五是标的物变现困难；六是林业生产周期长、影响因素多，且没有专业性保险，使得信贷风险加大。中国农村金融服务的严重缺乏与各地条件的差别为农村小额信贷模式的创新提供了巨大空间。中欧天然林管理项目3种小额信贷模式是有益的创新尝试，可以为中国广大农村地区，尤其是林区农村和国有林场所借鉴。

　　中欧天然林管理项目小额信贷的背景

　　中欧天然林管理项目（以下简称项目）是中国与欧盟于2003年开始开展的合作项目，总体目标是通过向不同的受益群体试验和示范多种天然林资源可持续经营措施，以提高环境稳定性，促进当地社区的可持续发展。项目内容涉及天然林持续经营管理、天然林区内和林区附近村庄的社区发展、项目人员和受益者培训，以及项目合作机构管理能力的提升和机构建设等。其中社区发展部分的总体目标是帮助项目区乡镇居民改善生活，采取更适合可持续发展和科学林业管理的土地利用方式。社区发展项目活动的重要内容是支持天然林保护区内和附近村庄的农户和森企职工开展不破坏自然环境的替代性生产创收活动，以达到保护天然林的同时改善生活状况。为了配合这些项目活动，2005年中欧双方决定在项目下设立小额信贷基金，为项目区内那些附近没有金融机构或因不能提供足够担保而无法从银行获得贷款的农户和森工企业的职工提供小额贷款。自2006年至2009年，各项目区陆续开始运作小额信贷基金。小额信贷基金有3种运营模式，分别是天然林管理协会模式（以下简称社区基金模式）、森工企业模式（以下简称森工模式）和非政府组织小额信贷模式（以下简称NGO模式）。在2009年评估调研的基础上，对四川宝兴、海南昌江、海南霸王岭和湖南炎陵的3种小额信贷基金模式进行比较，分析这3种模式的不同特点和适应性，以便不同的林区根据当地的情况借鉴利用，推动环境保护和当地人民生活水平的持续提高，做到人与自然的和谐发展。

　　中欧天然林管理项目三种小额信贷发展概况

　　（一）社区基金模式

　　社区基金模式是以行政村为基础建立“XXX村社区天然林管理协会”，由希望通过生产经营活动改变自己经济生活状况的同一个行政村的村民自愿组成。项目向协会提供信贷资金，由参加协会的会员选举出信贷资金的管理委员会和监督委员会成员，负责信贷资金的运行和管理。选举出的两委会委员根据项目的有关操作手册和协会章程管理使用该笔资金，为会员创收活动提供信贷资金。会员通过与同一行政村内其他会员自愿结成联保小组进行资金借贷。这些协会都在民政部门正式注册登记为社团组织。

　　（二）森工模式

　　森工模式是以项目区内的国有森工企业为依托建立小额信贷办公室，进行专门针对森工企业员工的小额信贷贷款模式。贷款森工以工资作为还款保证进行借款。贷款办公室成员由原森工企业职工组成，进行贷款的发放和收回。关于森工模式主要考察了四川宝兴夹金山林业局森工项目、海南昌江霸王岭森工项目和湖南炎陵县桃源洞林场森工项目。

　　（三）NGO模式

　　中欧天然林管理项目小额信贷的NGO模式，是由欧盟天然林项目管理委员会提供资金，中国扶贫基金会在中欧天然林项目区内建立一个分支机构，在项目期内按协议向项目区域内的农户因天然林保护而进行的替代生产活动提供小额信贷服务。根据与中欧天然林管理项目的协议，2006年7月中国扶贫基金会在海南省昌江黎族自治县建立了昌江黎族自治县农户自立服务社(Support Service Cooperative or Center of Poor，简称“SSCOP”)，注册为民办非企业法人，作为小额信贷项目的具体操作机构，主要是向当地无法得到正规金融机构贷款、又有资金需求的村民提供贷款服务。希望得到贷款的农户通过结成联保小组来进行贷款。

　　（四）三种模式的发展概况

　　截至2009年底，中欧天然林管理项目共在四川和湖南的6个县19个村分别建立了社区基金模式的天然林管理协会，中欧天然林管理项目共投入资金427.6万元，平均每个机构22.5万元；每个村庄根据农户的多少，可用于贷款的本金规模在5～30万元不等；共有会员近6 000户，已使用过小额贷款的农户为3492户，累计发放贷款6059笔，计1 611万元，平均单笔贷款金额为2650元。

　　在四川、湖南和海南省有4个森工企业开展了森工模式的小额信贷活动，中欧天然林管理项目共投入233万元，平均每个机构58.3万元；每个森工小额信贷基金可用于贷款的本金在20～80万之间。NGO模式小额信贷只在海南省昌江县开展，中欧天然林管理项目共提供资金250万元，其中贷款本金200万元，截止2009年6月底，累计放款1652笔，累计金额198.454万元，累计客户1119人，有效客户505户。

　　不同小额信贷模式的比较分析

　　（一）客户选择

　　森工模式的小额信贷针对当地森工企业职工，也就是说只有职工才可以贷款，非职工则没有贷款资格。在森工企业职工中，没有更加具体的客户区分，只要是职工（包括退休职工）并且有贷款意愿的都可以申请。由于以贷款森工的工资作为还款保证，基本上贷款申请都会得到批准。社区基金模式和NGO模式则是针对项目区内的农户。其中社区基金模式对于项目区内的农户没有进行区分。NGO模式明确规定贷款农户必须为年龄在18～60周岁的女性村民，但对于贷款者的经济状况没有明确的针对性。

　　（二）贷款用途及期限

　　由于3种模式均属于中欧天然林保护项目的一部分，因此3种模式在贷款的使用方面，都明确要求贷款资金不得用于对环境有害的项目，并且要求贷款资金不得用于生活、消费等非生产性开支。调查结果（图1）显示，社区基金模式和NGO模式的贷款用途集中于农业生产。其中NGO模式中，农业贷款为99.4%，只有0.6%贷款被应用于非农业。四川和湖南两地社区基金模式的小额信贷协会中，农业贷款的比例均在80%以上。而森工模式中的贷款用途三地差异比较大，四川霸王岭小额信贷办公室发放的贷款中，只有21.2%的贷款用于农业生产，而在湖南桃源洞小额信贷办公室发放的贷款中，农业贷款占到总贷款笔数的74.2%。

　　在贷款目标对象为农户的2种模式中，贷款的农业用途比较高，农民将获得的贷款用于自己熟悉的农业领域，这可能是因为农民对于发展农业生产的需要，是一种主观选择，也可能是由于缺乏其他非农领域的投资渠道。在森工模式中，贷款的非农用途比重较大，而且运行越久的小额信贷机构（四川小额信贷办公室于2006年开始运行，海南从2007年开始，湖南于2009年开始），在其发放的贷款中，非农贷款的比重较高。这和一些研究的结论，即随着资本积累的增加，投资的非农倾向也增加是相符合的。

　　贷款期限方面，社区基金模式和森工模式中在6个月（含）以内的短期贷款均在总贷款笔数的一半以上（图2）。除四川霸王岭6个月以内短期贷款比例为59.5%以外，其余都在70%以上。NGO模式在贷款期限方面与这两种模式的对比比较鲜明。近70%以上的贷款为6个月（含）以上的中长期贷款。NGO模式的小额贷款的平均周期长于另外2种模式（图3）。

　　参照贷款用途的比较可以发现：NGO模式的服务对象为当地农户，大部分贷款用于农业生产，而农业生产的周期较长，这与其较长的贷款期相符合。但是对比社区基金模式，同样是为农户服务，大部分为农业用贷款，贷款期限的差别却很大。一个很可能的原因是海南昌江NGO服务的农户相对于四川宝兴的农户来说，经营的农业产业品种相对单一，海南农户大部分收入来自于一年一收的甘蔗，而四川宝兴的农户则实行玉米小麦轮作、同时套种中药材，并且养蜂、养家畜的热情要远远高于海南农户。另外，一个重要的因素是海南昌江的农民相对于四川宝兴的农户来说，更加缺乏其他的融资渠道。

　　（三）贷款授信额度及利率

　　三种模式都是采用额度累加的方式，即随着贷款次数的增加、还款情况良好的可以增加单笔贷款的额度。3种模式的首轮贷款的额度，社区基金模式和森工模式较低，NGO模式远高于前二者。但是，第3轮贷款的最高额度都已经达到1万元。尽管最高限额已经达到1万元，但是对比3种模式的贷款报告发现，这3种模式的贷款额度都集中在较低水平。社区基金模式中，无论是四川还是海南，95%的贷款低于3000元（含）。森工模式中，海南霸王岭和四川夹林局的贷款中，90%以上的贷款额度低于3000元（含），湖南桃源洞林场的小额信贷办公室发放的贷款中有67.4%的贷款额度低于3000元（含）；NGO模式中，85%的贷款额度在4 000元（含）以下。

　　这些数字与资金的实际使用情况有所不同。在森工模式中，贷款户更加倾向于把大量小额度的贷款集中起来使用。例如，四川夹林局发放的845笔贷款中，有584笔贷款集体投资做旅游接待。在海南霸王岭，18个职工的贷款实际上是由一个人使用，相当于一笔大额贷款。而且，这种情况在海南并不是个案。这2种情况，虽然性质完全不同，但实际上都相当于扩大了实际的单笔贷款额度。

　　造成社区基金模式和NGO模式贷款额度普遍较低的现象，原因在借贷双方都有。首先，从贷款户的角度看，主要是由于大部分贷款户缺乏投资项目，贷款也主要用于原有的、小规模项目的追加投资或者周转，且原有项目的投资主要以自有资金为主。从贷款提供者的角度看，一方面贷款本金有限，提高单笔贷款额度则意味着更少的客户可以得到服务（表1）。为了使更多的农户得到贷款，只能降低单笔贷款的额度。另外，由于这3种模式提供的是没有抵押和担保的信用贷款，小额信贷机构从防范风险的角度出发更愿意提供额度较小的单笔贷款。在森工模式中，虽然同样面对贷款资本金不足的问题，但由于有职工的工资作为担保，机构对于贷款风险的承受力明显高于前二者。

　　NGO模式的贷款年利率远高于社区基金模式和森工模式中的年利率。社区基金模式和森工模式的年利率为9%，而NGO模式最高达到18%。这与NGO模式的成本较高有关。这种成本既有资金成本又包括机构的运营成本。NGO模式中，昌江农户自立服务社每年要向上级资金提供机构缴纳资金使用费等相关费用。相比之下，社区基金模式和森工模式中小额信贷机构的贷款本金是有欧盟天然林管理项目拨付的，没有资金成本。另外，昌江农户自立服务社的工作人员全部为全职，其报酬全部由服务社支付。而在社区基金模式和森工模式中，工作人员大部分为兼职，几乎不支取报酬，只领取少量的补贴，这大大降低了组织的成本负担，可以使他们承受较低的年利率。

　　 四）组织管理方式

　　在这3种模式中，小额信贷机构运营管理与客户的关系完全不同。在社区基金模式中，小额信贷机构的运营管理主体按照规定，应当是当地社区的小额信贷协会，但实际运作中，协会的主要负责人大部分是村干部，而服务对象是本村村民。由此，小额信贷机构的管理主体与客户除了因小额信贷机构本身产生的经济关系之外，他们之间有着更多的政治关系、地缘关系、甚至血缘关系。森工模式中，小额信贷机构运营管理是设在国有林场下的小额信贷办公室，其管理者亦是国有林场的干部，职工为国有林场服务，并从林场领取工资，同时又从小额信贷办进行贷款，获得贷款服务。因此，这二者之间有着双重的经济关系。NGO模式中，小额信贷机构运营管理主体相对独立，与村民之间的关系是纯粹的经济关系。但是在运作过程中，很多信贷员需要与农户建立良好的私人关系来保障机构的运行。这种主体与客体关系的差异，直接导致了3种模式操作方式的不同。

　　森工模式依托于国有森工企业，其贷款业务主要是靠将贷款森工“请进来”，到贷款小额信贷办公室办理，这一点在海南霸王岭森工项目中尤为突出；NGO项目贷款全是信贷员“走出去”，直接面对每一个农户；社区基金模式则兼具“请进来”和“走出去”，即有农户带小额信贷办公室办理和归还贷款的，又有信贷员上门直接面对农户服务的。具体情况如表2所示。

　　中欧天然林管理项目3种小额信贷模式运行效果分析

　　（一）盈利能力

　　在盈利能力的比较方面，主要选取了运营资本回报率、操作成本比率和操作自负盈亏率3个指标（表1）进行对比衡量。运营资产回报率最低的社区基金模式同时也是操作自负盈亏率最高的模式。其重要原因是在社区模式的操作成本极低。在各种模式的小额信贷项目中，操作成本的最主要支出是员工工资。社区基金的工作人员全部不是全职，这些工作人员的收入主要来自于非小额信贷项目，他们每月只在小额信贷办领取70元到100元不等的“补贴”，用他们自己的话说，做这份工作就是“奉献”；森工模式的小额信贷项目也是非全成本核算，其工作人员是“专兼参半”，既有当地林业局的“配套”人员，又有专门从事小额信贷项目的员工；只有NGO模式的小额信贷项目的员工全部为专职人员，员工薪酬全部由项目自身解决。除此之外，再考虑到NGO模式较高的资金成本和提取的贷款损失预留（社区基金模式和森工模式中的资金成本为零，且都没有贷款损失预留）结合表1中的组织效率指标，不难看出，其盈利能力在3种模式中是最好的，盈利能力最弱的、成本最高的则是森工模式。考虑到社区基金模式和森工模式的工作人员工资不全部由项目自身承担的情况，3种模式的小额信贷项目都没有达到自负盈亏。一旦没有了外部的资金支持和人员支持，其可持续性将受到严峻挑战。

　　（二）覆盖深度

　　覆盖深度是衡量小额信贷机构服务贫困客户的能力。客户越贫困，说明小额信贷机构的扶贫能力越强。采取平均贷款额度、平均贷款额度占人均GDP的百分比和妇女比例3个指标（表1）对覆盖深度进行衡量。可以得出这样的结论：项目开展深度最深的是NGO模式，其次是社区基金模式，森工模式开展的深度相对较低。即，在这3种模式中，NGO模式服务的客户总体来讲是最贫困的，而森工模式服务的对象是经济条件最好的。

　　（三）效率

　　在组织的运作效率方面，主要选择了每名员工负担的客户数、每名信贷员负担的客户数、发放每笔贷款成本3个指标（表1）。组织效率和信贷员效率最高的是NGO模式的小额信贷项目，最低的是社区基金模式；发放贷款的成本最低的是社区基金模式，最高的是NGO模式。社区基金模式的组织效率和信贷员效率低的原因主要有以下几方面：首先，在项目设计中，明确要求每个协会工作人员的人数在5～6人，在村内贷款户有限的情况下，造成机构臃肿、组织效率低；第二，按照项目设计要求，每个协会的工作人员有明确分工，但是在实际操作过程中，并没有严格执行，而是全部工作人员都充当了信贷员的角色，造成信贷员工作效率低；第三，工作人员全部为兼职，几乎没有专业知识，也是造成组织和人员效率偏低的重要原因。在发放每笔贷款成本的指标中，社区基金模式的成本远远低于其他2种模式，这主要就是由于其工作人员没有正式从项目中领取工资，而只是象征性的领取少量的补贴。这种情况如果长期持续下去，势必造成人员的不可持续性，导致项目的不可持续。

　　（四）综合评价

　　综合以上的分析，将3种模式的运作情况综合评价结果如表3所示。相对其他2种模式，社区基金模式其最大的问题在于人员的专业化和组织效率的提高方面。人员的不专业和组织效率低下又是紧密相连，互成因果。在贷款本金相对较少的情况下，如何提高项目的盈利能力，以解决自身的可持续性问题极为重要。森工模式比较突出的问题就是相对较高的成本和贷款集中的问题。NGO模式是运转最好的，但是由于其较高的资金成本导致了较高的贷款利率，怎样保持其自身的金融竞争力是个需要考虑的问题。另外，在3种模式中，NGO模式的逾期贷款率是最高的，虽然已经从最高时的11.24%下降到0.36%，但是如何防范风险也是NGO模式的设计者和实际工作人员不得不面对的一个重大问题。

　　对于小额信贷基金可持续发展政策建议

　　（一）可持续发展的基本前提

　　 1、可持续运作的基本愿望

　　想要使项目可持续的发展下去，无论选择哪一种模式，最基本要具备的条件就是各级、各单位、与项目相关的人员，包括相关领导、工作人员和受益户，必须具有可持续做下去的愿望，要将“要我做”变成“我要做”才行。毋庸置疑，小额信贷项目的运行是个比较艰苦的过程，对于很多工作人员来讲，在从事这项工作的过程中，并没有直接的、可观的回报。如果工作人员，包括高层的领导干部和基层的工作人员，不能认识到这项工作的意义和重要性，不能心甘情愿的积极主动的从事这项工作，那么谈可持续发展就没有任何意义。

　　 2、从事小额信贷活动的能力

　　小额信贷作为一项微型金融活动，需要具备一定的金融知识、专业技能和管理水平，尤其对于会计、出纳这样专业性比较强的岗位需要具备一定的财务知识。这要求在基层工作人员的选拔和培训方面必须做好工作。社区模式下的村级天然林管理协会是互助合作式的成员制组织，需要所有农户成员的积极参与，这样才能保证协会的生命力，这需要所有协会成员和管理人员掌握协会运行的理念和能力。

　　3、资金来源的保证

　　资金是小额信贷活动的起点，至少包括循环贷款资金和操作经费及培训经费。资金对于小额信贷项目的重要作用不言而喻。小额信贷项目的运行离不开资金的支持。因此，建议国家林业局可通过4种渠道获得启动资金：⑴申请国家专项资金。目前，全国妇联、人力资源与社会保障部、国家扶贫办都有针对小额信贷的专项资金，可以借鉴。其中全国扶贫办系统获得的专项资金用于在全国贫困村开展村级互助资金项目，作为贷款本金使用；全国妇联系统和人力资源与社会保障部系统获得的专项资金用于为下岗失业人员创业从银行获得小额贷款的担保基金、贴息和对有关部门和机构的奖补资金，其中担保基金由地方财政各级财政解决，中央财政负担贴息和奖补资金。⑵国家林业局可以从自有资金中拨出一部分作为小额信贷专项资金，运作小额信贷项目。⑶吸纳国际、社会捐助。⑷地方配套资金。

　　4、 制度性的保障

　　就目前的项目点来看，机构、人员的不稳定是制约小额信贷机构可持续发展的主要因素。因此，如果国家林业局能够制定规则并下发文件以制度化的形式保证从中央到地方的机构及人员的稳定性，对于小额信贷机构的稳定、有效运行和可持续发展提供必要的制度条件。

　　5、外部监督和指导体系的建立与完善

　　要建立长期的监管和指导体系，必然涉及相关政府部门的职能定位。一种比较现实可行的办法是：在项目地区由相关部门共同成立专门的资金项目办公室，抽调专门的人员进行监管。由于项目的运行涉及到组织发育、财务和信贷管理等方面的许多专门知识。项目办公室的工作人员必须相对稳定，具有良好的专业知识和接受系统的培训，并且负责监管的项目办公室可能需要长期存在。同时，必须解决项目办公室的工作经费问题。对于社区基金模式的小额信贷，另一种可考虑的选择是：委托一个专业的中介机构监管和指导。这样，政府部门可以扬长避短，只管做好宏观政策制定和管理的工作，这是政府部门本职和擅长的。而具体的、微观的实施工作可以由这个中介机构来完成。把社区基金的发展与这个中介机构的发展紧密联系在一起，激励这个中介机构努力把工作做好。而且，这种机构有专业的能力来培训、指导和监管社区基金的发展。这样，专业的机构做专业的事，可以形成良好的社区基金监督、管理和运行架构。当然，并不是所有地方都有这样的机构，对这些地方，可以培育，或者选择前一种方案。

　　（二）对于社区基金模式可持续发展的政策建议

　　1、加强和改进试点，谨慎推广

　　社区基金模式小额信贷试点时间不长，尚无比较成熟的经验，就全国其他各类社区基金而言，也还缺乏成功的模式和经验，所以不宜在短时间内大规模快速推广。不过，鼓励农民建立专业经济合作组织不仅是中央的政策，也是经济发展的必然方向，而且项目初期的试点也证明了社区基金模式小额信贷深受农民欢迎，对农民因天然林保护而进行的替代生产起到了积极的支持作用。所以，继续开展社区基金模式小额信贷是必要的，只是目前应该加强对现有社区基金模式小额信贷的监管和技术指导，解决协会管理和信贷业务管理当中的各种问题，及时总结经验，为大规模推广这种模式作好准备。

　　2、加强对社区基金项目的培训和指导

　　首先要改进和完善社区基金小额信贷的操作手册。现有的《小额信贷基金操作手册》为社区模式小额信贷的规范发展提供了很好的指导作用。由于不同地区的经济社会条件不同，可以允许不同地区的天然林管理协会根据当地情况作适当的调整，比如贷款额度、利率、还款办法等。另一方面，现有的操作手册应该对财务管理方法进行补充修订，采用国际通用、并与中国财会制度相衔接的财务管理原则和方法，如采用国内外通行的财务报表、完善现金收付管理制度等。其次要加强培训和能力建设。无论是试点还是小规模推广村社区基金模式，首先需要加强的是对政府管理部门和资金管理人员及农户的培训和能力建设，尤其是基层监管部门和社区基金管理人员的能力。因此，建议国家林业局能够针对目前的需求，能够在项目结束之后，一如既往的制定专门的技术援助与培训计划，分层次、分批次对于开展试点工作的省、县、乡村等各级部门进行培训和指导。同时，要求试点地区在正式启动任何一个社区基金之前，进行充分的宣传与培训，在对社区基金管理人员培训的基础上，进行更加充分的社区发动和动员，指导社区在项目一开始就严格建立更加规范的管理制度（如财务管理和信贷管理等）和内部控制机制，保证小额信贷的运转始终处于村民（会员）的有效监督下。

　　3、明确投入的小额信贷资金的所有权

　　欧盟天然林项目承诺在社区基金运行正常后，将资金的最终所有权转给社区。这样既鼓励社区的积极性，同时也给社区一定的压力。但是，社区是指什么呢？是村集体、全体村民或村民小组的全体成员，还是加入协会的会员？如果是指村集体，那么，小额信贷资金是不是就成了村级集体组织的财产？是不是就由村委会行使所有者权利了？那么，协会算什么？协会与村委会是什么关系？如果将社区定义为全体村（组）民，所有看起来更加公平，但对于因各种原因不能入会的农户所有权是虚设的，并不能从这种所有权中直接受益。而相比之下，将社区定义为协会，小额信贷资金归会员所有，产权更显清晰，更具有操作性。

　　4、设计合理有效的项目资金内部管理方式

　　目前的社区基金有会员大会选举出的管理委员会管理，内部监督责任主要由选举产生的监督委会承担。而实际情况是所有的社区两委会的实施和监管的职责不清楚，且大部分监委会没有起到监督检查的责任。因此，要完善资金互助组织内部的决策和监督机制，需要解决重大事务的民主决策、管理小组对日常管理的自主权和监督人员的独立性问题。专职监督人员和全体村民的监督相结合是非常重要的，并设计有效的投诉和反馈渠道。要特别强调财务管理和各项报告制度的重要性。这是社区基金项目组织公开、透明、保证健康可持续发展的基础性和根本性的一项工作要求。财务管理和各项报告制度既要注意及时、完整、正确，又要简明、扼要、易懂。除了目前已有的财务管理和各项报告制度外，对没有建立成员借贷台帐制度的，建议村资金互助社为每一位成员设借贷台帐并保证完整记录，同时相应记录好借贷成员自己保存的贷款本上的借贷情况。这样就能十分容易、方便并准确的做好内外部监管的基础性工作，而且也有利于统计各种信息（在没有计算机系统的情况下）。

　　5、在整个项目执行过程中始终强调群众的高度参与

　　公众参与监督或监测可以帮助增强透明度和问责，社区大众参与项目管理往往能够强化项目的执行和持续性。目前社区基金项目村中出现的一些问题，很大程度上与社区群众的参与程度不高有关系。在今后的试点项目过程中，要更加强调社区群众，包括贫困户、妇女在内的社区成员对项目的参与和关注。包括对村内贫困户和低收入户的重新认定，对小额信贷资金使用情况的知晓，对资金管理机构的监督以及意见和建议的表达及沟通等，并在这一过程中产生“我要干”的主人翁感。而且，各种形式的参与式发展，也有助于帮助村民提高自己的能力，解决他们的问题，从而实现个人或家庭的愿望。

　　6、建立相对健全的外部监管体系

　　尽管社区基金模式强调社区内部管理和内部监督，但在项目启动初期和相当长的运行期间，必要的外部监管和技术支持还是非常有必要。外部监管的目的是在内部的管理和监督能力没有充分培育起来的情况下，协助处理内部解决不了的矛盾和问题，提供必要的技术支持。外部的监管和支持只能在内部管理能力和制度不断形成和完善的前提下逐步撤出。

　　7、要为社区基金管理工作支付必要的成本

　　使任何一项工作开展起来都需要成本，一项新生事物在启动初期成本会更高。目前各项目村的前期准备工作和初期运行已经完成。在村级互助资金正常运转以后，主要靠占用费（贷款利率）收入来维持运转，这时占用费率的高低和借款的回收就成为关键。按照四川宝兴的情况，一年的操作费用约3.2万元，按照现在9%的年利率，加上适当的风险准备金，按照贷款周期为一年计算，当借出的资金量为57万元时，可以实现财务上的可持续性。就调研的情况看，一方面农信社加大了对农信贷的优惠程度，相对贷款便利、额度大、并且在利率上面和社区基金的利率相当，甚至更低，农户希望利率可以降低一些。另外，两委会的人员希望可以提高一点补贴标准。除了对社区基金模式的好处进行宣传外，解决的方式就是提高资本量或者提高利率。在资本量有限的情况下，如何设立贷款利率，或建立科学的利率制度是村级互助资金组织保证扶贫和可持续发展的重要环节。

　　8、设计适合贫困农户的产品

　　贷款产品设计必须同时兼顾目标群体的信贷需求和基金持续运转的需求。一般小额信贷产品具有4个特点：一是贷款额度小且可以根据贷款次数依次递增；二是利率较高，即鼓励有能力从信用社借钱的人去信用社借钱，从而使贫困人口有更多的借款机会，同时又不是搞到穷人无法承受的程度，还可以覆盖基金的管理支出和扩大本金的需求，从而实现可持续运转；三是不需要财产抵押和担保人，可以要求有信用担保，但不应该以担保人的财产作为抵押或潜在抵押；四是还款方式多以整贷零还为主，这一方面减少贷款人的还款压力，降低基金的风险，另一方面也可以加快资金的周转。

　　9、考虑吸收农民入股

　　各天然林管理协会普遍反映小额信贷资金不足，在外部资金难以满足需要的情况下，可以考虑的解决方案是协会成员入股，不仅可以将农村社区资金留在农村，增加小额信贷资金量，同时，使协会真正成为成员自己的合作经济组织，激发成员对协会的拥有感和归属感，提高成员的主人意识。不然，对于农户而言，协会运行的好坏与自己没有切身关系。只有农户对协会真正有了拥有感，参与进来，协会的健康发展才有坚实的基础。对于比较贫困的难以掏出入股资金的农户，可以用项目的资金为他们赠股或配股，使想参加协会的农户都能够参加。但是，一定要注意限定赠股的额度和配股的对象，保证获得增股和配股的人员是贫困户，以保证资金使用的公正性和有效性。

　　10、社区基金可持续发展的必备条件

　　总结国内外经验，成功的社区基金模式一定要具备的条件是：有一定的市场经济交易活动；村社区内有一定凝聚力；有至少一位服众的具有一定德才水平的人物；内部有实际制衡作用的民主运营和管理机制；社员必须入股；有效管理和周转（操作和财务管理健全）；外部有效监管；等。只有具备了这些条件，社区基金模式的小额信贷项目才有可能健康、可持续的发展。

　　（三）对于森工模式可持续发展的政策建议

　　森工模式相对于其他2种模式，一个很大的不同是借款人都是森林企业的职工，他们的借款都是以工资和福利待遇作担保，是风险最低的贷款模式。其最大的问题在于“政企不分”和资金规模太小，其可持续性发展令人存疑。四川、海南、湖南三地的小额信贷办公室成员虽然都是由林场人员组成的，但是其主要管理人员是林场负责人，并且要向所在县林业局汇报工作。在调研中发现，林业局、林场的领导的调任、调离和项目人员的变动对于小额信贷项目的发展有重大影响作用。因此，对于这种模式的可持续发展最需要解决的问题就是降低人事变动、领导意愿对于小额信贷项目发展的影响。针对这样的情况，有两种解决方案，可供参考。

　　1、沿用现有模式，但要制度化经营

　　小额信贷项目的运行机构仍然为林场下设的小额信贷办公室，但是小额信贷机构的资金来源、组织机构、人员配置和运行、激励机制要有一套完整的制度规范下来，由主管单位下达文件制定下来。这样，既规范了小额信贷办公室的办公行为、杜绝随意性，又可防止由于各种内部、外部因素对于小额信贷项目持续经营的影响，使小额信贷能够正常的发展经营下去。

　　2、小额信贷办公机构独立经营

　　小额信贷办公机构的独立经营有3种模式可供选择：⑴成立专门的小额信贷机构。整个办公机构独立出来，运用项目资金、招聘专业人员，成立一个只放贷不吸储的专门机构，如小额贷款公司。⑵与当地金融机构合作。如果项目资金较少，可以考虑与当地金融机构合作，将项目资金作为担保基金，为职工从正规金融机构获得贷款提供担保，从而解决职工发展生产的融资问题，也可以解决自身缺乏小额信贷专业人员的问题，因而也就不必花费大量的人力、物力和财力进行信贷业务的培训。当然，管理担保基金也需要一定的技术，但是，如果金融机构充分合作，担保基金的管理相比直接操作信贷业务，就要简单多了。⑶与当地从事小额信贷的NGO合作。与欧盟项目的NGO模式相似，在项目区内找到一个有合作意愿和从事小额信贷工作能力的NGO组织进行合作，委托该机构发放小额贷款，解决自身缺乏专业能力的问题。

　　（四）对于NGO模式可持续发展的政策建议

　　由于NGO模式是委托给合作的NGO运行，因此这种模式可持续发展的关键是找到一个适合的NGO。首先，这个机构有合作的意愿、本身希望在项目区内进行小额信贷活动。另外，这个机构本身具备进行小额信贷活动的相关人员和能力。当然，也必须有开展项目的资金保证。考核这样的小额信贷机构的内容主要包括：该机构的产权和治理；管理和组织结构；人力资源管理；信息管理技术；信息质量、可得性和透明度；内部控制；内部和外部审计；规章制度和执行；产品；社会绩效；信贷质量；业务计划；与外部的关系；等等。

　　就目前的情况看，在有外部补助操作资金、技术支持的情况下，中欧天然林管理项目的3种小额信贷总体运行良好，基本可以达到自负盈亏。各地可以根据自身实际情况选择某种模式进行试点，但不宜过快大面积强令推行，要具备一定的条件之后才可以做。对于那些尚不具备条件的地方，如要开展小额贷款项目，一定要先创造一定的条件，才能上马，并且在发展过程中不断总结、改进。