当前迫切需要加强地方政府债务管理，建立有利于地方政府债务有序管理的体制机制，努力防范财政风险。而构建规范的地方公共机构债务性融资与债券融资制度需要从建立制度基础、加强制度建设等方面入手

　　文/刘国艳

　　长期以来，我国地方政府的债务管理制度缺失，导致地方政府债务急剧上升。未来随着工业化和城镇化的加快发展，地方政府的融资需求十分强劲，债务规模将继续保持快速上升趋势，从而直接影响到财政的安全性，为此，迫切需要加强地方政府债务管理，建立有利于地方政府债务有序管理的体制机制，努力防范财政风险。

　　针对当前地方公共机构债务性融资制度中存在的问题，特提出构建规范的地方公共机构债务性融资制度的改革思路：通过修改《预算法》赋予地方政府一定的举债权、加快财税体制改革、完善政府决策机制等，加快推进地方公共机构债务性融资制度的基础性建设；通过完善债务管理制度、构建适合我国国情的地方债务预警系统、建立偿债制度等多项措施，加快构建地方公共机构规范的债务性融资制度。构建规范的地方公共机构债务性融资与债券融资制度需要从建立制度基础、加强制度建设等方面入手，具体包括以下建议：

　　一、规范地方公共机构债务性融资制度的基础

　　目前，我国现行法律法规和体制中都存在着一些不合理的规定，制约着地方公共机构债务性融资制度的建设，致使地方公共机构举债缺乏合法的融资渠道，为此，需要加快推进以下几个方面的改革，为建立规范的地方公共机构债务性融资制度打好基础。

　　1.给予地方政府适当的举债权

　　目前，我国《预算法》《担保法》等相关法律规定禁止地方政府发行债券，禁止地方政府直接向银行贷款，禁止地方政府为项目或公司的银行贷款提供任何形式的担保。但为了满足大量地方性基础设施建设和公共服务设施供给的支出需要，地方政府只能采取暗箱操作，中央政府很难掌握地方政府负债的真实情况，暗藏着巨大风险。为此，建议有关部门加快修改《预算法》《担保法》等相关法律，给予地方政府适度举债的法律地位，并规定地方政府在举债时严格遵守“黄金规则”，所筹资金一般只能用于基础性和公益性投资项目。同时，规定对地方政府超出一定规模的举债计划要获得中央政府批准方可实施。

　　2.加快推进财税体制改革

　　完善的政府间财政关系是控制地方政府债务风险的基础。当前地方政府财政支出责任与财力的不匹配是导致地方政府举债的体制性因素。为减轻地方政府财政收支压力，迫切需要进一步加快财税体制改革，适当上移部分事权和支出责任，积极推进房地产税制改革，确保地方政府在减轻支出责任的同时，拥有更稳定的收入来源，平衡财政收支差距。

　　(1)适当上移部分事权和支出责任，减轻基层政府的支出压力

　　1994年以提高“两个比重”为主要目标的分税制改革实施以来，中央与地方政府之间事权与财权进行了较大的调整，财权逐步向上集中，事权逐步向下推移。为此，地方财政尤其是县乡财政在整个财政收入中的比重不断下降，对中央财政的依赖程度不断提高，地方财政收支之间的差距越来越大，远远超过主要国家的水平。与其他国家相比，尽管我国中央和省级政府在财政收入所占比重普遍低于其他国家，但在财政支出上中央和省级政府所占比重更明显低于其他国家，地市和县乡级政府则承担了过多的支出责任。据统计，2007年地方财政自给率平均为61.5%，其中：省级财政自给率为68%，地级市财政自给率为71.8%，县级财政自给率仅为55.6%。省以下地方政府这种在财政收支上的不对称，是激发地方政府融资冲动的一个诱因。因此，下一步财政体制改革的重点应是适当上移教育、卫生、社会保障等基本公共服务的事权和支出责任到省级政府或中央政府，促进各级政府间事权和支出责任的明确划分，以便从体制上减轻地方政府尤其是县乡政府的财政支出负担，积极构建事权与财力相匹配的财政体制。

　　(2)加快房地产税制改革，为地方公共机构提供稳定的偿债资金来源

　　在我国现行税制结构下，地方财政的主要税收来源包括营业税、增值税、所得税等。因此，在我国地方政府作为独立的经济体，对基础设施等公共产品的大规模投入，最初是为了改善当地投资环境，吸引更多的投资者从而带来地方就业的增加、经济的发展、税收收入主要是流转税的增长，以此来偿还债务欠款。但随着买方市场的形成、产能过剩程度的加剧，地方政府依靠加大基础设施建设未必能吸引到产业投资者的进入，政府大量的投入并不一定能换来流转税收的增长，偿债资金只能另找来源。在国外，房地产税是地方政府偿债的资金来源，而在我国由于房地产税制老化、持有环节税负过轻，并不能随地方政府增加基础设施投入而带来收入相应增加，导致其无法成为地方政府偿还债务的资金来源，而土地出让金长期游离于预算管理，并能使政府分享到增加基础设施投入所带来的土地增值收益。因此，大量的土地出让金自然而然地成为地方公共机构举债的资本，形成了地方财政对土地的过度依赖。按照这样的机理运作，土地价格也就被不停地推高。但这种模式是不可持续的，一旦遇到土地价格大幅下跌，就会使地方陷入偿债危机。因此，有关部门要加快推进房地产税制改革，增加对房屋持有环节的税负，为地方公共机构偿还债务提供稳定的现金流。

　　(3)加快预算管理体制改革

　　在加快完善公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算有机衔接的政府预算体系的同时，有关部门要加强对地方政府债务的管理，努力将地方政府的各类债务性融资全部纳入到预算管理，对可能存在风险的项目进行清查分类，对其实行硬预算约束，明确偿债人的责任，避免产生道德风险，抑制债务的无限膨胀，以此规范地方政府的举债行为。

　　在完善政府间财政关系的基础上强化预算的约束作用。针对当前地方财政自给能力严重不足的现状，要通过适当上移部分事权和支出责任、加快地方税收体系建设、完善转移支付制度等措施，努力协调政府间的财政关系，在此基础上，制定相关法律法规，明确规定地方政府债务收入要纳入地方政府财政计划和预算中，强化预算的硬约束，并对可能存在的风险债务进行分类清查，以便政府及时了解债务风险，实行预算管理。

　　3.完善政府决策机制

　　长期以来，我国上级政府不顾下级政府尤其是县乡财政的承受能力提出一些不合理的达标要求，也是造成地方政府大量举借债务的主要原因。为此，应在进一步加快推进财税体制改革、合理划分各级政府之间的事权与支出责任的基础上，完善政府的决策机制。即政府在出台某些政策或制定达标计划时，要对其进行科学的成本测算，对于严重超出地方政府财力范围的成本要通过增加转移支付来给予补充，努力避免因不切实际的政策要求而加大地方财政支出压力。

　　二、加强地方公共机构债务性融资制度规范化建设

　　在完善地方公共机构债务性融资制度基础的同时，还要加强相关制度的建设，以此构建规范化的地方公共机构债务性融资制度。

　　1.建立适合我国国情的地方政府债务规模控制和预警制度

　　债务规模的控制要从资金供给与需求两方面设置债务警戒标准。对资金需求控制，应采取增量控制的办法，参照日本的警戒标准，设置新增债务率控制在9%以内和债务依存度控制在30%以内的标准。对资金供给的控制，应由银监会制定相关法规，规定银行对地方政府及其相关机构的贷款不得超过其贷款总额的一半，并禁止地方自有银行为当地公共机构提供借款，以此规范银行的借贷行为。

　　2.建立地方政府偿债准备金制度

　　为缓解地方政府的偿债压力，需要建立一套规范的偿债机制。要制定相关法规，规定地方政府每年要从地方各级财政的年度预算、财政结余及项目收益、债务收入中提取一定比例的偿债资金，以确保按时还本付息，维护地方政府信誉。同时，为充分发挥现有资金的效益，允许偿债基金参与临时资金周转，并按照规定使用和及时回补，以保证还贷准备金的完整和不断增值。

　　3.完善地方政府债务监督机制

　　为规范地方政府的举债行为，抑制其非理性举债，要建立起地方政府投融资责任制度，规范地方政府的投融资行为；要充分发挥地方人大的监督功能，加强本级机构对地方债务的监督；要强化中央政府对地方政府的债务管理责任，将地方政府性债务管理纳入行政控制范围。

　　三、健全地方公共机构债券融资制度

　　债券融资作为一种标准化、制度化、灵活的金融管理工具，具有其他债务性融资工具无可比拟的优势。债券市场充足的资金供给，可以满足各种规模的融资需求；债券融资较长的期限、较低的融资成本和发行者较强的自主性，可以有效解决项目建设期与使用期的匹配问题，节约建设成本；债券融资较为完备的信息披露制度，既有利于债券投资者和市场的监督，也有利于资金使用的监督和管理；债券的市场化运作，有利于地方政府负债自我约束机制的形成，有利于偿债风险的控制。可见，积极推行地方公共机构债券融资模式对于规范地方政府的举债行为十分重要。这就需要一系列健全、规范的相对制度作保障，为此，提出以下完善建议：

　　1.规范地方政府融资平台

　　地方政府融资平台作为债券发行人和资金管理使用者，高效的运作效率是债券融资形成良性循环的重要保障。为此，有关部门应高度重视地方政府融资平台的规范发展，大力培育地方政府融资平台的市场功能和企业信用，实现地方政府资金筹措、使用、管理、偿还良性循环。一方面，要通过健全地方政府融资平台内部治理结构、规范投融资决策和管理，建立内部约束和保障机制；另一方面，积极引入竞争机制，通过末位淘汰制度加强对地方政府融资平台的业绩考核，推行市场化运作，通过加强外部管理来促进地方政府融资平台规范，高效发展。

　　2.统一、规范地方公共机构债券发行审批制度

　　从各国实践来看，地方公共机构债券的发行一般都需要经过立法或有关政府机构的审批。尤其是像我国这样的中央集权制国家，由于上下级政府之间存在明确或暗含的法律、道义或传统的关系，上级的事权往往是下级的当然事权，而下级的债务不可避免地成为上级的或有债务，上级往往是下级债务的“兜底者”，道德风险的存在使得地方政府拥有很强的举债冲动，因此，地方公共机构发行债券需要本级政府和上级政府的双重批准。但目前，我国的地方公共机构债券发行的品种多样化，而各种债券的发行程序又完全不同，导致风险加大。为此，迫切需要统一、规范地方公共机构短期融资券、中期票据、上市公司债券和企业债券的发行审批程序，以降低债券发行风险。

　　3.加快公正客观的信用评级制度建设

　　信用评级是债券价格的重要参考因素，而当前我国地方公共机构债券信用评级中却存在着不客观的问题，一定程度上影响了投资者的投资积极性，增加了债券市场的风险，为此，有关部门应加强对信用评级机构的管理，并采取末位淘汰的办法对其建立起考核制度，以激励其提高评级质量。此外，还可通过开放国内信用评级市场，引入一些国际知名的信用评级机构来提升国内的信用评级质量。

　　4.建立完备的地方公共机构债券信息披露制度

　　地方公共机构债券融资既关系到债券发行者和投资者的权利，也关系到发行地方当地纳税人的直接利益，而及时、充分地披露信息是债券市场有效运行的重要基础，因此，信息披露是债券市场审慎性监管的主要内容，尤其是对于以公募形式发行的地方公共机构债券而言，信息披露十分重要。在这方面，我国应充分借鉴美国等市政债券交易比较活跃的国家的经验，监管当局要地方公共机构债券发行人的财务信息披露做出明确、详细、严格的规定，并上挂在与债券发行交易有关的证券公司、发行人、债券登记公司的网站上，以方便投资者获得。(作者单位：国家发改委经济研究所财政金融室)