Improving legal system of bankcards is inevitable

　　文/刘永禄 刘毅勤

　　银行卡发行与受理严重不匹配，在发卡量迅猛增加的同时，受理市场建设滞后，中小商户的受理面不足、区域发展不平衡。

　　随着我国银行卡产业的迅速发展，银行卡面临的风险问题也日益严峻。现行的银行卡管理办法等制度规定由于其法律效力偏低，调整范围比较狭窄，已经无法对银行卡市场出现的新问题起到积极的规范作用，明显制约着银行卡产业的健康发展，完善银行卡法制建设势在必行。

　　现行银行卡管理办法存在缺陷

　　银行卡业务监督管理的主体不明确。在银行卡业务的管理上，始终没有明确人民银行和银监会双方的主体地位。银行卡业务作为银行业金融机构业务活动的项目之一，显然要受银监会的监督管理。

　　人民银行与银监会在对银行卡业务监督管理的职责上比较笼统，没有明确的分工和侧重点，主体地位不明确，很容易在监督管理银行卡的层面上形成交叉和错位的现象，导致监督管理缺乏严肃性。

　　特约商户的行为缺少规范。管理办法在“银行卡当事人之间的职责”方面，只对发卡银行和持卡人的权利和义务进行了规范，而忽略了对在消费环节中起重要作用的特约商户的行为进行规范。正是由于特约商户的行为缺少规范，加之发卡银行及相关管理部门对消费环节的监督管理比较薄弱，给不法分子提供了可乘之机。

　　信用卡具有免息还款期待遇(信用卡可以透支并享受最长60天的免息期)和最低还款额待遇(持卡人在还款日前可按银行规定的最低还款额还款)，对于短期内需要资金融通的人来说，使用信用卡的消费信贷功能远远比使用银行贷款更加实惠和便利。不法分子抓住这一特点，往往以中介者的身份利用特约商户，在POS机具上进行虚假交易，非法套取现金，提供短期现金信贷，由此获得高额手续费收入；有的特约商户则直接向持卡人提供信用卡套现，非法赚取手续费。尽管《关于妨害信用卡管理刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第七条明确规定“违反国家规定，使用销售点终端机具(POS机)等方法，以虚构交易、虚开价格、现金退货等方式向信用卡持卡人直接支付现金，情节严重的，应当依据刑法第二百二十五条的规定，以非法经营罪处罚”，但是因为“情节严重”的界定数额较大(100万元以上)，仍然使大多不法分子逍遥法外。即便特约商户的套现行为被发现，也仅仅是终止协议，撤销POS机具。特约商户的行为失范，导致“特约商”环节出现非法套现现象的猖獗，严重损害发卡银行的利益，危害信用卡业务的发展，影响金融秩序的稳定。

　　银行卡风险责任的划分不合理。伴随着银行卡产业的迅速发展，风险问题日益突出。当持卡人发生透支或出现银行卡诈骗等，造成银行资金损失时，《银行卡业务管理办法》在“银行卡风险管理”第四十七条规定：“发卡银行通过下列途径追偿透支款项和诈骗款项：(一)扣减持卡人保证金、依法处理抵押物和质物；(二)向保证人追索透支款项；(三)通过司法机关的诉讼程序进行追偿。”显然，如果透支款项和诈骗款追偿不到位，风险的承担便全部划归了发卡银行一方。

　　银行卡业务的发生，包括银行卡业务的审批、发行、持卡人的使用、收单机构和特约商户的受理、交易的清算等诸多环节，其中哪一环节出现问题都会引起风险隐患的发生。目前银行卡产业各方的主体职责和义务在法律层面上没有具体的规定，银行卡业务风险管理缺少法律依据，对银行卡业务的诸多环节缺少系统性规范管理，片面强调银行对持卡人的安全保障义务，强调银行的责任，这不仅使银行容易成为最终的受害者，也会降低其他产业各方的风险防范意识，不利于银行卡产业的进一步发展。

　　银行卡定价机制不完善。《银行卡业务管理办法》在计息和收费标准方面的规定，在一定时期内对于规范银行卡市场秩序，促进银行卡产业健康发展起到了积极作用。各发卡机构虽然可以根据自身业务现状、网络优势、网点多少、业务发展方向、客户群体选择等的不同，在工本费、年费等服务价格上有一定的自主权，但是远远不能与银行卡市场的发展相适应。

　　当前突出的问题是：银行卡发行与受理严重不匹配，在发卡量迅猛增加的同时，受理市场建设滞后，中小商户的受理面不足、区域发展不平衡。造成这种局面的原因一是缺少更加完善的专业化收单机构，另一个便是缺少弹性定价机制，银行卡计息和收费标准尚不完善。

　　完善银行卡法制建设

　　明确银行卡业务监督管理主体， 严肃银行卡监督管理行为。建议在《银行卡业务管理办法》中补充明确人民银行与银监会两者的主体地位，明确划分两者在对银行卡业务监督管理方面所行使的职责分工，确定两者的监管重点。比如：银行卡业务由谁审批、计息和收费标准由谁制定，在银行卡的非现场检查和现场检查中双方侧重检查哪些方面，在对检查的处罚上谁可以针对某些问题做出处罚，或者由谁最终行使处罚权，等等。只有明确了人民银行与银监会的分工和侧重点，明确了双方的主体地位，才能避免双方在监督管理银行卡的层面上形成交叉和错位，严肃银行卡的监督管理行为。

　　规范特约商户行为，严厉打击非法套现。基于特约商户的行为在银行卡消费环节中所起的重要作用，建议：一、在《银行卡业务管理办法》中增加对特约商户的规范，明确规定“特约商户的权利和义务”，并在罚则中相应增加对其不规范行为的处罚条款。二、修改《关于妨害信用卡管理刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第七条，对其中“情节严重”的界定数额较大由100万元修改为50万元，以严厉打击当前非法套现犯罪的猖獗，同时对不法分子起到震慑作用。三、在条件成熟的情况下，建立健全针对特约商户有关行为规范的法律框架，尽快研究出台专门打击信用卡套现的法律制度。

　　合理划分银行卡风险责任，提高产业各方风险防范意识。既然银行卡业务的发生，包括诸多环节，涉及产业各方，那么风险出现在哪一环节，涉及哪些参与主体，就应该承担相应的风险责任，而不应该片面强调发卡银行的安全保障义务，把风险的最终承担者划给发卡银行。建议在《银行卡业务管理办法》中，在增加银行卡产业各方的主体职责和义务的基础上，在“银行卡风险管理”章节里相应增加参与各方的风险责任规定，加强系统性的规范管理，促进银行卡产业的进一步发展。

　　建立弹性定价机制，促进受理市场平衡发展。针对当前银行卡发行与受理严重不匹配，受理市场建设滞后，中小商户受理面不足、区域发展不平衡等问题，建议加强政策性引导和扶持力度，充分考虑产业各方的整体利益，合理制定各商业银行、收单机构和中国银联分支机构之间对银行卡的收益分配体制，尽快建立弹性定价机制，修改完善《银行卡业务管理办法》中的计息和收费标准。比如在对欠发达地区，尤其是农牧区的POS商户收取的手续费上，不仅要考虑行业标准，更应该针对各地区的实际情况，考虑面对的服务群体，适当降低扣率标准，甚至可以采取减免、返还手续费的做法，激发商户的积极性，加大特约商户的拓展以及POS、ATM机具的布放力度，促进银行卡受理市场的平衡发展。

　　(作者单位为中国人民银行包头市中心支行)