——湖北省加强行政事业资产收益管理的探索与实践

　　文 / 周学武

　　由于行政事业资产收益管理问题与规范收入分配秩序、构建和谐社会，厉行节约、降低行政成本、政务公开、打造阳光政府以及源头治腐、建立惩防体系等一系列热点问题紧密关联，因此，如何全面贯彻落实财政部35、36号令，切实履行监管职责，既管住行政事业资产，又管住资产收益，是摆在各级财政部门面前的一项重要任务。对此，湖北省进行了积极的探索和实践，取得了初步的成效。

　　一、 湖北省行政事业单位资产收益管理沿革

　　主要经历了三个阶段：

　　第一个阶段：起步阶段。这一时期从国资局组建到2004年间，由财政部门按比例征收行政事业单位“非转经”国有资产占用费，征收的资产占用费实行专户储存，纳入财政预算。

　　2002年，省政府下发了《湖北省行政事业单位国有非经营性资产转经营性资产管理办法》(省政府第233号令)，明确规定：“凡需将国有非经营性资产转为经营性资产的，由提供资产的单位提出申请，经主管部门审核后，报同级财政部门审批，并办理资产划转手续，方可进行经营活动”；“国有非经营性资产转经营性资产实行有偿使用，由财政部门征收国有资产占用费。国有资产占用费征收比例按实际投入生产经营的资产的评估总值4%〜6%的年率征收；国有资产出租、出借，其占用费按租金收入的20%〜30%征收。征收的资产占用费实行专户储存，纳入财政预算，除保证必要的征管费用外，主要用于行政事业单位固定资产的更新改造”。

　　2004年省政府办公厅下发的《关于认真做好全省行政事业单位国有非经营性资产转经营性资产占用费征管有关工作的通知》，全省各地相继出台了配套文件，认真测算核定基数。省财政厅根据各地资产状况，合理确定行政事业单位的收入基数，将“非转经”指导性计划下达到各市、州、县进行考核。

　　第二个阶段：实质性监管时期。2006年7月24日，省政府召开省长办公会议，提出了全面加强行政事业资产收益管理的政策措施，将资产收益管理全部纳入财政笼子。一是开设了国有资产收益专户，将省直单位上缴“非转经”占用费后的资产净收入及资产处置收入纳入财政专户管理。二是明确了国有资产收益范围，将国家机关、实行公务员管理的事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织的固定资产和无形资产出租、出售、出让、转让、世界文化遗产保护范围内实行特许经营项目、世界文化遗产的门票收入、公共场地停车泊位以及利用其他国有资产取得的其他收入等全部纳入资产收益范围。

　　第三个阶段：规范管理阶段。2009年，根据财政部关于深入贯彻落实科学发展观，着力推进财政科学化精细化管理的要求，省财政厅在调查研究的基础上，起草拟定了《湖北省省直行政事业单位国有资产收益征收与使用管理暂行办法》(简称《办法》)，经省人民政府同意，印发全省各行政事业单位。随后，省政府召开省直单位和省属高校分管财务的负责人及财务处长会议，进一步贯彻落实省委、省政府关于加强财政非税收入管理和省直单位资产收益管理的有关精神，研究部署当前及今后一个时期省直单位资产收益征收和使用管理工作。全省行政事业单位资产收益管理开始步入规范化、制度化管理轨道，采取了如下具体步骤：

　　1.基本原则和思路。按照“国家统一所有、政府分级监管、单位占有使用”的原则，构建财政部门——主管部门——使用单位的分级管理体制，在保障行政事业单位既得利益的基础上，建立健全激励机制、约束机制、监督机制，充分调动行政事业单位盘活国有资产的积极性，努力实现资产收益的最大化，逐步建立产权清晰、配置科学、管理规范的资产管理体系。

　　2.资产收益征收主体。行政事业单位资产收益征收实行执收单位代收代缴制，征收的主体是资产占有、使用单位，资产使用单位要按照资产收益的范围做到应缴尽缴，财政部门要将资产收益资金的监管和预算管理有机地结合起来，加强资产收益的征管，做到应收尽收。

　　3.资产收益征收的标准。征收的主要依据是财政部35、36号令和《湖北省省直行政事业单位国有资产收益征收与使用管理暂行办法》等相关的法规制度。征收的标准是资产有偿使用收入按照规定征收“非转经”收入和扣除相关税收后的净收入，资产处置收入扣除资产处置过程中的相关成本后的净收入。

　　4.资产收益征管范围。主要表现为五个方面：一是资产出租出借收入。指行政单位、参照公务员管理事业单位、全额拨款的事业单位利用剩余的办公场所、门面、场地、设备、车辆等资产，采取出租出借等方式取得的收入。二是经济实体上缴收入。指行政单位所属的后勤服务单位以及未脱钩的经济实体利用其占有和使用的国有资产对外开展经营服务取得的收入中，按规定上缴给机关的管理费等；全额拨款事业单位附属独立核算经济实体按规定上缴事业单位的国有资产经营收入。三是对外投资收入。指行政单位利用其占有、使用的国有资产对外投资举办的经济实体，在未与行政单位脱钩之前，所取得并上缴给机关的管理费等收入，以及事业单位附属各类独立核算经济实体按照规定上缴事业单位的国有资产经营收入。四是广告经营收入。指行政事业单位利用国有资产从事广告经营所取得的扣减成本、费用、税收后的净收入。五是特许经营权收入。是指行政事业单位经批准或政府授权利用无形资产或其他资产拍卖所取得的广告位拍卖收入、交通部门客运线路、出租车经营权拍卖收入、矿产资源采矿权拍卖收入等收入。六是资产处置收入。指所有行政事业单位(含执行企业财务会计制度、实行企业化管理的事业单位)经批准将国有资产产权转让所取得的出售、转让、置换差价、报损、报废残值变价等收入。

　　5.资产收益征收的程序。按照收缴分离原则，省直单位资产收益实行执收单位代收代缴制。征收的具体程序：一是执收单位向财政部门申报资产收益计划；二是财政部门核实执收单位资产收益并下达当年资产收益指标；三是执收单位向承租人、所属经济实体等单位(个人)收取出租出借、承包费、对外投资管理费、特许经营和资产处置收入等，并开具资产收益专用票据；四是执收单位填开《湖北省非税收入缴款书》，及时将资产收益缴入省直单位资产收益财政专户。省垂直管理、分布在各市、州、县(市、区)的行政事业单位的资产收益(含省非垂直管理、分布在各地的省直单位资产收益)，由省直各主管部门督促其将各单位资产收益上缴省直单位资产收益财政专户。省财政厅驻各地监督检查办事处负责省管单位在各地的资产收益的监督检查和督促上缴工作。

　　6.资产收益征管的措施。一是统一合同。省直单位利用所占有、使用的国有资产实行出租、出借、提供担保等行为的，必须签订由省征管办统一印制的合同。各单位的合同通过资产管理信息系统报财政部门备案，并将合同作为资产收益征缴入库的依据。行政事业单位严格以签订的合同、协议等作为资产收益收款依据，做到依法应收尽收、应缴尽缴。二是统一票据。省财政厅统一印制“湖北省非税收入票据(行政事业单位资产收益专用)”，适用于全省各行政事业单位征收资产收益，财政部门通过对专用票据的领用、核销环节实行源头控制，强化资产收益的监督。三是统一专户。省征管办在代理银行开设了“省直单位资产收益财政专户”，对行政事业资产收益统一缴入财政专户。行政单位、参照公务员管理事业单位和社团以及全额拨款事业单位的国有资产有偿使用收入全额缴入财政专户后，将“非转经”占用费缴入国库，余下的国有资产收益留在财政专户里；差额拨款和自收自支的事业单位利用国有资产出租出借、对外投资及担保等取得的收入，将“非转经”占用费缴入国库，剩余的收益纳入单位财务统一核算、统一管理；所有行政事业单位的国有资产处置收益，在扣除相关税收及允许列支的有关处置费用后，缴入省级财政专户。

　　7.资产收益的使用。省直单位取得的行政事业单位资产收益，严格执行“收支两条线”的规定，纳入预算管理，资产收益的所有权、使用权不变，主要用于本单位按标准发放津补贴(由省财政厅从专户上直接拨到代发工资的银行，再分拨到单位个人工资卡上)、本单位事业的发展支出和缴入单位的固定资产更新改造。省直单位使用资产收益时，必须在头一年编制第二年部门预算时，将资产收益的来源和使用项目(包括用资产收益发展事业的项目文本、政府采购预算、政府采购计划等)编制到预算文本，送省财政行政事业资产管理处会同部门预算管理处审核，列入当年部门预算。省直单位当年缴入的资产处置收入，原则上纳入次年单位部门预算安排使用，因特殊原因当年确需使用的，按追加预算指标的程序办理。省财政部门只管专户、使用、复核和监督，不调剂、不平调、不用于平衡财政预算。

　　8.资产收益的违规处理。省直各行政事业单位要加强对本单位国有资产收益与使用的管理，合理使用资产收益，自觉接受财政、审计、监察等部门的监督检查。省直各行政事业单位违反国有资产收益管理有关规定及未按规定缴纳国有资产收益，有隐瞒、滞留、挪用、坐支等违反国家财政收入上缴规定等行为的，依据《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定分别进行处理。省直单位凡不按期缴纳国有资产收益、时间超过3个月的，依据《财政违法行为处罚处分条例》严肃处理。

　　二、行政单位资产收益管理实施中面临的主要问题

　　行政事业单位资产管理是一件涉及面广、综合性强、利益矛盾多的系统工程。长期以来，由于行政事业单位国有资产的特点及表现形式的复杂性，给科学合理配置和监管带来很大难度，虽然近年来湖北省各级财政部门做了大量基础性工作，但总体上看，征管工作还比较薄弱，主要表现在以下几个方面： 一是资产管理与财务管理、部门预算管理未能有效对接，资产收益未能做到应收尽收、应缴尽缴。二是资产使用和处置的监管粗放，效率不高。各使用部门和单位对国有资产的使用和处置受到的监管和约束不够，容易导致资产使用效率低下。三是税费较重(如武汉地区房屋出租应缴纳各种税费最高的达租金收入的27%，其中税负约占17%〜20%)，资产收益票据和税务票据两票并行，导致行政事业单位盘活资产的积极性不高。四是内外关系不顺，没有形成资产收益征管的合力。五是执法手段不强，资产收益流失严重。

　　三、进一步推进行政事业资产收益管理的基本思路

　　为切实贯彻落实行政事业单位资产收益征管的各项政策，从湖北情况看，下一步推进行政事业资产收益管理，基本思路主要是以下几个方面：

　　1.进一步完善资产收益征管工作体系。要健全机构、明确职能、落实人员，切实履行资产收益管理职责，把各项政策落实好、执行好。一是要按照资产管理机构和征管机构分离的原则，做好角色的定位，不断健全资产收益征管机构。二是要加强征管干部队伍建设，加强资产收益的征管力量，防止因人力的欠缺而导致资产收益的漏征漏管。三是要加强日常监控。针对目前监控手段相对较弱的现状，加强与相关部门的协调配合，及时掌握行政事业单位的资产经营状况，建立和完善资产管理的电子台账，做好行政事业单位资产收益的征收及催缴工作。对承租方应加强对其房屋租赁入账凭据的监督审核，对未取得正式合法凭据的，要责令限期改正。

　　2.严格资产经营和处置审批管理。省直单位将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，必须事先上报财政部门审核批准，未经批准，不得对外出租、出借。现有出租出借退出的，也要及时到财政部门备案。对省直各单位2009年8月份以后新发生的资产有偿使用行为，要使用统一的合同文本，报财政部门备案。规模以上的出租出借，必须严格按照政府采购法的规定，按照公开、公平、公正的原则，实行公开招租，阳光交易，确保国家利益、社会公共利益或他人的合法权益。各单位处置资产，必须按照资产管理权限分别报财政部门和主管部门负责审批，严禁不报批擅自处置资产的行为。各主管部门要切实履行监管职责，加强授权审批权限内的资产处置事项审批，规范下属事业单位资产处置收益的上缴入库，对审批权限以上的资产处置事项要认真审核把关，及时上报省财政厅审批。

　　3.规范资产收益的征收管理。主要是把好“三个关口”：一是把好政策执行关。制定一系列相关的配套文件，细化制度，明确收益征收、监缴、入户(入库)、开票、稽查、催缴的业务流程和操作规程，建立审核、批复、检查、返还、退库相结合的联动措施，为依法依规开展资产收益征收工作提供制度支撑。二是把好合同管理关。统一印制省直行政事业单位出租出借合同，对省直行政事业单位出租房屋、商业门面等经营性资产由财政部门和单位共同管理，同时，针对各单位对外投资持有的股权和经济实体设计财政部门统一印制的合同(协议书)文本。所有合同采取统一的编号，通过资产管理信息系统上报省财政厅，作为审核资产有偿使用事项的重要内容。三是把好资金入户关。加强对2009年资产有偿使用收入和资产处置收入的清理和分类工作，对省直各行政事业单位2009年已实现的资产处置收入进行认真核对，编入2010年部门预算，作为2010年单位固定资产更新改造项目的资金来源之一；省直各行政单位、参照公务员管理和全额拨款事业单位对2009年已实现的资产有偿使用收入，要缴入省直单位资产收益财政专户；其他事业单位2009年已实现的资产有偿使用收入也要进行申报，纳入单位预算管理，并在2010年部门预算编制中作为收入填报。

　　4.创新工作手段，提高征管效率。一是充分利用“湖北省行政事业单位资产管理信息系统”平台，把资产有偿使用、资产处置审批与收益征管工作紧密结合，将经营性资产信息、合同申报备案、收益统计测算、资金入库稽查等统一纳入这个平台进行管理，着力构建网络征管体系，保证征管机构与代理银行、财政国库、执收单位之间的数据共享和信息交换，进一步提升行政事业单位国有资产收益收缴体系的信息化管理水平。二是逐步搭建省直单位资产交易平台，合理归集收益。在重大资产有偿使用审批中引入竞争机制，推行公开竞价交易制度、信息公开披露制度，确保资产收益的最大化。逐步建立省直单位资产处置和调剂信息网络体系，将省直单位的处置资产纳入交易平台阳光操作，公开交易，避免资产收益的流失。三是要建立征收与使用有机结合的激励机制。大力推进资产管理与预算管理相结合，对单位上缴的资产处置收入优先用于本单位新增资产配置，实现资产配置管理和处置管理的有效衔接。

　　5.强化收益稽查管理，严肃征管纪律。按照日常稽查和重点稽查相结合的原则，加强收益的稽查和征管，严格执行“收支两条线”管理规定，强化资产收益票据管理，促进“依票控管”机制的形成，加强对行政事业单位国有资产收益征收管理、资金管理和票据管理的监督检查，查找并纠正各单位资产使用、收益管理中存在的问题和漏洞，做好动态监管；严肃查处行政事业单位单位隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用国有资产收益，用处置收入发放津贴补贴、职工福利和开支招待费等行为，加大财政违法违纪行为处罚力度。

　　四、全面加强行政事业资产收益管理的几点建议

　　加强行政事业资产收益管理是中央的一再要求，是改善财政管理，规范财经秩序，提高单位理财水平的重大举措。近几年来，湖北省在创新思路、推进行政事业单位资产收益管理方面取得了阶段性进展，但要进一步深化改革，还面临着法律层次不高、执法手段不强、多头管理、处罚力度不强等困难。要做好新时期的行政事业资产收益管理工作，必须与落实科学发展观、构建和谐社会、促进地方经济发展统筹考虑，从管理理念、理论指导，到管理方式、手段的选择上，应有超前的意识、前瞻性的决策，着力在模式选择、体制的设置和完善上把握好方向，逐步建立健全行政事业单位资产管理新体系，使行政事业资产管理在服务财政改革与发展中彰显出更大的效应。

　　1.建立健全行政事业单位资产收益管理制度体系。加强行政事业单位资产管理是一项系统工程，单靠财政部门难以形成对行政事业单位资产的有效监管。目前，我国行政事业单位国有资产收入管理的法规滞后、配套制度不健全、管理手段乏力等问题十分突出。深化行政事业单位国有资产收入管理改革，必须提高资产收入管理的立法层次，科学界定纳入行政事业单位资产收入管理的资产性质、范围、用途等，明确不同资产管理层级的职责，使行政事业性国有资产收入管理做到有法可依，便于从更高的层面上协调改革中的部门利益，推动改革顺利进行。

　　2.健全资产管理与预算管理的有效对接机制。资产管理是财务管理的一个组成部分，资产配置预算是部门预算的一个组成部分，资产管理与财务管理、预算管理是不可分割的整体。因此，要围绕部门预算、政府采购预算和国库集中支付改革，把资产管理与预算管理、财务管理有机结合的理念贯穿于行政事业单位资产购置、配置和处置等各个环节，纳入部门预算管理的制度设计，规范资产收益、新增资产配置和资产收益使用的管理流程，不断强化资产收益管理手段，保证行政事业单位资产购置科学、配置合理、处置得当，不断提高资产(金)的使用效益，真正实现财政管理的科学化、制度化、规范化。

　　3.创新资产分类管理的模式。按照宏观管理与具体管理相结合、资产所有权与使用权相分离的原则，对行政事业单位国有资产按公用性、公益性和经营性资产进行分类管理，在财政部门下设专职资产管理机构，建立由资产宏观管理部门(财政)、专职资产管理机构和资产使用单位组成的国有资产分级授权管理体制，对公用性国有资产实行标准化配置管理；对公益性资产实行授权管理与委托管理，对经营性资产由财政部门直接授权专职资产管理机构经营管理，搭建政府投融资平台，变存量资产为增量资产，解决资产管理职责不明、权责不清的问题， 既实现资产所有权与使用权的相对分离，又与国家财政部门主管行政事业性单位国有资产的体制相一致，有利于建立健全监督机制，真正把国有资产管住、管好、管到位。

　　4.建立部门联动机制。行政事业单位国有资产收益征管工作是推进依法行政、依法理财、政务公开的一件好事，同时也是触动部门利益、牵一发而动全身的一件难事。行政事业单位国有资产收益征管工作能否有效推进，取得预期效果，关键在于发挥各职能部门的作用，形成资产收益征管合力。因此，加强部门协调配合，财政部门要认真履行职责，切实加强行政事业资产收益征管，并提供优质服务；监察部门要把行政事业资产管理纳入行政监察的重要内容，加大对各类违纪问题的查处力度；审计部门要加强对行政事业单位国有资产收益管理的审计力度，确保资产收益任务落到实处。

　　5.加强资产收益税费问题的研究。行政事业单位资产收益实行“收支两条线”，全额纳入预算管理，资产收益和税收都是财政部门预算资金的重要组成部分，因此，在资产收入管理改革中要协调好资产收益和税收的关系，调动各单位的积极性，管好行政事业单位国有资产收益。一是统一票据，对行政事业单位资产收益统一使用财政专用票据，不再使用税务发票；二是纳入行政事业单位资产收益范围的经营行为可考虑暂停征收税金，既可以减少税收征管成本，又可以节约财政资金；三是坚决杜绝多主体插手分配等现象。■

　　周学武

　　湖北省财政厅行政事业单位资产管理处