普惠型金融在促进就业、增加内需以及减少收入差距、城乡差距上都能起到重要作用。从这种意义上来说，中国应该走在普惠型金融的前列

　　■　中国发展研究基金会副秘书长 汤 敏

　　普惠型金融(inclusive financial system)，又译为“包容型金融”，指的是一个能有效地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系。由于大中型企业和富裕人群已经拥有了金融服务的机会，所以建立普惠型金融的主要任务就是为传统金融机构服务不到的小型企业、微型企业、农户以及贫困人群提供金融服务的机会。

　　由于各国金融体系发展的程度有很大差别，因此不同国家推动普惠型金融发展的重点也有所不同。在现阶段的中国，笔者认为，推动普惠型金融发展，首先应推动商业银行对小企业的金融服务，同时大力发展小额贷款公司、村镇银行等新型金融机构对微型企业与农户的小额贷款，最后，对那些商业性金融机构难以提供服务的贫困地区与贫困人群，要有更特殊一些的公益性或准公益性的金融安排。

　　应该看到，普惠型金融不容易在市场的条件下自动地成长壮大。在上述领域，传统的金融体系存在着“市场失败”。为了让每个人都获得金融服务机会，就不得不对现有的金融体系进行改造，包括制度创新、机构创新和产品创新。用政府这只“看得见的手”，通过政策支持来发挥市场“看不见的手”的作用。

　　当前，推动普惠型金融发展还要有特别的紧迫感。国内外经济形势导致今年的货币政策比2009年要紧一些。经验表明，在“银根”偏紧的情况下，银行首先抽回的是给小企业的贷款，因此小企业融资将更加困难。中国人民银行提出，今年优化贷款结构的重点是继续加大对“三农”的信贷投入，大力增加对小企业和民营企业的信贷支持。也就是说，现在正是要大量发展小企业、微型企业来创造就业，减少收入分配差距和城乡差距的时候。因此，进一步推动普惠型金融在我国的发展规模与速度是今后金融改革的重点之一。

　　建立激励机制

　　加快银行的小企业融资平台建设

　　商业银行是提供小企业融资的主力军。国务院2009年底出台的促进中小企业发展的29条措施中，含金量最高的措施就是提出商业银行要建立为小企业提供金融服务的专营机构，逐步提高小企业长期贷款的规模和比重。目前大部分商业银行都成立了专门为小企业融资的贷款机构。

　　对商业银行来说，加大对小企业的贷款也有难处。首先，给小企业贷款在银行内部是一个“吃力不讨好”的工作。从传统的银行绩效考核指标来看，给小企业贷款，规模上不去，运营成本很高，而收益有限。而且，小企业贷款的风险还很高。前一段时间，由于政府救助和债务重组失败，拥有百年历史的美国最大的中小企业商业贷款机构CIT集团正式申请破产保护。CIT向将近100万家中小企业提供贷款，在全球50多个国家和地区的30个行业开展业务。CIT的倒闭说明，在金融危机中，对小企业的融资风险格外大。没有一定的补偿，银行是不愿意给小企业贷款的。因此，尽快建立一个对商业银行小企业贷款的激励机制是当务之急。

　　为此，首先，要解决商业银行在扩大小企业贷款时会增加不良贷款率的后顾之忧。小企业的不良贷款率可能要高一些。在计算银行的不良资产率时，可以考虑把小企业贷款与其他贷款的不良贷款率用不同的方法分别计算。可以鼓励银行提高给小企业贷款的利率，建议商业银行给小企业贷款时利率上浮一个较大的百分比。这样，小企业贷款的不良贷款率虽然可能会高一些，但银行可以通过提高贷款利率覆盖这部分风险。在计算银行的不良贷款率时，抵消剩下的部分再计入整个银行的不良贷款率。这样，银行不会因为给小企业贷款而增加不良贷款率。做得好的小企业贷款，还能减少银行整体的不良贷款率。

　　同样的道理，如果能在贷款额度、存款准备金、存贷差等方面对小企业贷款“网开一面”，与银行的其他贷款分开处理，也可以加大银行对小企业贷款的激励。例如，对银行给小企业的贷款，可以不受或者少受贷款额度限制、不计算或少计算进存贷差中；对给小企业贷款的这部分资金，存款准备金率也可以与农信社和村镇银行相同，在上调时做特殊处理；等等。这样在货币政策紧缩时，银行不至于过多地减少对小企业的贷款。

　　其次，为鼓励银行多向小企业贷款，还应该加快建立小企业贷款风险补偿基金，制定风险补偿发放的规则，减少银行的后顾之忧。

　　加大小企业贷款是银行应该履行的社会责任之一。如果再加入一些激励机制、补贴机制，就能使商业银行有更多的内在动力来扩大对小企业的贷款。除了经济手段之外，还可以采取一些行政以及社会监督的措施。例如，应该建立一种机制，对小企业贷款做得好的银行给予表彰，对迟迟不采取行动或行动相对落后的银行给予批评。可以考虑建立每季度或每半年一次的信息公开与评比制度。如同公布统计数据一样，定期向社会发布各个银行给小企业贷款的数量、比例，形成银行间的竞争。这一监督机制可以由监管机构来做，也可以由监管机构外包给行业协会或有信誉的民间机构来进行。

　　进一步创新机制

　　加快小额贷款公司的发展

　　中央银行与银监会相继推出的农村金融改革的试点之一——小额贷款公司，正在各地蓬勃发展。小额贷款公司是针对我国国情，在推广普惠型金融上的一个创新。在其他国家，小额贷款公司这种模式并不多见。在短短的一年多时间里，目前全国已经有1500多家小额贷款公司成立。由于民间投资热情不减，为了解决“僧多粥少”的问题，很多省份都把小额贷款公司的门槛提高到5000万元甚至1亿元人民币。

　　从整个金融层次来说，我国最缺的就是能够有效地给微型企业、给农户提供金融服务的多元化机构。金融改革的重要任务之一就是要创造一个很好的“金融毛细血管系统”，而小额贷款公司、村镇银行等就是这样的金融“毛细血管”。虽然现在才有1000多家小额贷款公司，但如果政策得当，措施有力，完全有可能出现3000家、5000家。每个小额贷款公司贷出1亿～2亿元人民币，就有5000亿～10000亿元资金真正地贷到了微型企业、贷到了农户中去。通过小额贷款公司，我们就可以较好地解决全世界都没有很好办法解决的微型企业、农户贷款问题。

　　但是，在小额贷款公司的快速发展过程中还存在着很多问题：

　　一是后续资金不足。由于微型企业的融资需求旺盛，很多小额贷款公司成立两三个月后就把全部注册资金贷出去了。 小额贷款公司是只贷不存的金融机构，不能吸收存款，而且现在又缺乏其他的机制从其他金融机构得到较大规模的批发贷款(按规定小额贷款公司能够从银行贷到不超过资本金50%的贷款，但在很多地方，这笔款很难贷到)。这就极大地限制了小额贷款公司发挥更大的作用。目前，典当行等机构都能从银行得到授信。因此，对小额贷款公司也应该有一个根据其绩效扩大后续资金的机制。

　　二是存在税收歧视。尽管小额贷款公司从事的是金融业务，但却是按一般公司标准上税，从而加大了小额贷款公司的税务负担。例如，银行业的所得税是按存贷利率之差来征收的，而对小额贷款公司却是对贷款的全部利息收税。小额贷款公司贷款三个月就周转一次，与一般金融机构相比，交的营业税也相对要高。目前，国家对农信社有特别的税收优惠政策。各地对商业银行、农信社从事小企业贷款、农户贷款有很多扶持政策，同样地，从事小额贷款业务的小额贷款公司也应该享受到这些优惠政策。

　　三是小额贷款公司被排除在征信系统之外。小额贷款公司从事贷款业务，需要了解贷款企业与个人的信用信息。然而，中国人民银行的征信系统对小额贷款公司并不开放，小额贷款公司所掌握的大量的企业与个人的信息也不能加入征信系统，这就大大地加大了小额贷款公司的信贷风险。

　　四是发展前景不明。小额贷款公司完全用投资者的资本金从事贷款业务，从商业模式上看，这是不可持续的。按有关政策，小额贷款公司最终或者能接受批发贷款，或者升级成村镇银行。投资者正是冲着这些发展前景投资到小额贷款公司中的。但是对小额贷款公司未来发展的政策细则还一直没有出来。迄今为止，几千亿的民间资金已经投入了进去，但小额贷款公司到底算不算是金融机构还是一个悬而未决的问题。市场上还不时传出对小额贷款公司发展前景不利的信息，这就造成了投资者的很多疑惑。在一些地方，投资者的热情已经开始消退。

　　如果以上问题能够得到妥善解决，小额贷款公司的发展还能更上一层楼。当务之急是解决运营较好的小额贷款公司的后续资金问题。为此，笔者建议国家通过招标的方式，由商业银行或国家开发银行给运营好的小额贷款公司提供批发贷款，必要时国家给予部分担保。在这方面，孟加拉国有很好的经验。孟加拉有一个专门的国家基金，为小额贷款公司提供批发贷款。在提供批发贷款之前，基金首先要审查提出申请的小额贷款机构是否符合条件，是否有能力回收贷款，是否真的把资金贷给了农户。然后由基金有偿地提供批发贷款。商业银行给小额贷款公司的批发贷款，也可以算在它们给小企业的贷款额度中。银行对小额贷款公司提供贷款，同时会对它们的业务进行监管，这也会促进小额贷款公司的健康发展。有了这一机制，不但现存的小额贷款公司能提供更多的贷款，还会有更多的小额贷款公司成立，从而用很少的国家投入来调动几千亿贷款资金注入到小企业与农户中去。

　　我们还应该有一批公益性的小额贷款公司，专门给贫困地区、农村中的贫困户提供贷款。对这些人群的融资完全用商业办法是无法解决的。我们应该在政策上为此有所创新。诺贝尔和平奖获得者尤努斯教授申请在中国创办类似公司，三年了还没有批下来。这是因为我国还没有一个机制，让公益性的小额贷款公司能够发展起来。笔者与茅于轼老师以及一批企业家正在山西永济进行一个准公益性的小额贷款公司试验。这家公司恐怕是目前全国唯一的一家设在村子里的，完全是为小农户提供服务的小额贷款公司。贷款客户全部为农户，贷款金额少则一两千，最多两万元人民币。开业不到一年，已经贷出了2500万元人民币。企业家参与这一小额贷款公司并不是为了追求利润。我国需要更多这样的小额贷款公司出现。

　　小额贷款公司失败的最大风险在于非法集资。要吸取农村基金会的教训，对民间金融机构一定要加强监管。各省市应该尽快给地方金融管理机构配备足够的人力并给予财力支持。中央有关部门应该对监管人员进行培训与业务指导，特别要防止因监管不严出现违规吸储的现象。

　　创新模式加快村镇银行的发展

　　我国推动普惠型金融发展的另一个重要机构是村镇银行。迄今为止，全国已经成立了一百多家村镇银行。村镇银行正处于爆发性增长的前夜。对于村镇银行来说，尽管它可以吸收存款而不存在后续资金的问题，但是由于成立村镇银行需要一家商业银行作为大股东牵头，很多商业银行认为这个领域不是它们所擅长的领域，或者认为这个领域发展前途不好，使村镇银行的发展受到了一些制约。因此，现在急需进行体制上的创新，找出一种能大规模地发展村镇银行的新模式。几年前笔者就曾经提出，是否能由一家大银行或者几家大银行成立一个村镇银行控股公司，在当地吸收一些民间投资作为小股东，像麦当劳开连锁店一样，用同一模式，开几百个甚至上千个这样的小银行。

　　这样的模式有以下优势：第一，它可以降低成本。每一个县的村镇银行不用去重新设计、重新制定一套操作程序，通过标准化、程序化以及集中培训的方式来进行，从而降低成本。第二，控股公司本身是大股东，所以会对这些小银行进行严格的监管。除了银监会的监管之外，再加上一个熟悉金融的大股东的监管，抗风险能力就会强很多。第三，它能增加信任度。一般一个小型银行的成立，需要很长时间才能取得存款者和贷款者的信任。而由大银行出面的这种麦当劳连锁的方式，会很快得到老百姓的信任。国外一些金融机构，如新加坡的淡马锡公司就曾经在印尼、印度等发展中国家成功推广了微型金融模式。

　　当然，也要防止另外一种倾向，就是通过这种模式，使好不容易在金融行业向民间资本打开的一个领域又被国有体制所垄断。我国国有体制对金融业的高度垄断已经为社会所诟病。要研究如何扩大在微型企业贷款、农村金融等领域的民间资本参与。■