大湄公河次区域国家正在上演着经济与社会的深刻变革。力图在中国-东盟自由贸易区建设中有所作为的中国企业和中国人，只有深刻理解各国的国情，尊重当地民间社会和权益，不照搬国内的游戏规则，才有可能打开参与大湄公河次区域开发的新局面

　　□ 文 吴敖祺

　　中国“走出去”战略的第一步，往往是以国有大型企业为主导，在亚非拉的后发国家进行能源、矿产等大型项目的开发。“走出去”已经成为一个响亮的口号，在国际上也引发诸多讨论。在中国的战略腹地东南亚，特别是缅甸、老挝、柬埔寨等最不发达国家，中国国有资本已经扮演了重要角色。

　　其实早在“国家意志”形成之前，从1990年代开始，大大小小的民营企业早已涌入该区域。随着2010年中国-东盟自由贸易区(ACFTA)正式生效，中国投资在当地的影响无疑将会进一步扩大，这也彰显着当下中国“大国崛起”的地位。但由于一些东南亚国家和中国之间的历史阴影以及当下复杂的政治经济利益纠葛，对中国投资往往存在参差不齐的二元化评价。相比起新加坡、泰国和马来西亚等工业化较早的国家，缅柬老三国的情况无疑更为特殊。中资尤其是大中型国有企业的投资在东道国到底形成了什么影响，与当地的政治经济有着怎样的互动？这不仅关系到中国的海外商业利益，同时也与中国未来的国际战略目标息息相关。

　　沉默的中国企业

　　柬埔寨首都金边的万谷湖(Boeung Kak Lake)，有如北京的后海、杭州的西湖。东岸一遛颇富情调的餐厅、旅馆，是国际背包客的最爱。但这些都即将成为历史。目前这片面积90公顷的湖已经被填掉了大半，这里将被开发成一片综合商住区。

　　由于涉及到产权争议、拆迁赔偿等多方面的纠纷，2007年万谷湖开发协议公布后，当地非政府组织就一直尝试与开发商苏卡科因公司(Shukaku Inc。)取得联系，为面临拆迁命运的4000多户家庭争取权利。但这家开发商却一直讳莫如深，既没有网站，也拒绝了上门提意见的居民关于披露资方信息的要求。

　　中国、柬埔寨两国媒体两年多来的公开报道显示，这个地产开发项目中有中资企业的身影。媒体曾报道，云南国际经济技术合作公司控股开发商苏卡科因公司(Shukaku Inc。)并获万谷湖项目开发权。该项目还一度成为云南省首批推荐的“走出去”合作项目。

　　但这个在中国国内被“推荐”的海外投资项目，在当地受到很多批评。原来风景秀丽的湖景一去不返不说，更重要的是，环湖而居的4200多户家庭可能被强制拆迁。据媒体报道，居民如果幸运，可以得到每户8250美元的补偿，但这远不足以在金边再置一处房产；另一种选择是在离金边20公里的一个安置点得到一处几十平方米的平房，但对于许多城市贫民来说，20公里的距离意味着远离工作机会和交通成本的增加。

　　万谷湖项目可以在一定程度上反映中国海外投资在东道国的形象。采访过程中笔者听到最多的反映就是：中资企业难以接触。

　　事实上，根据柬埔寨发展理事会(CDC)最新的报告显示，中国以70亿美元(1994—2009年)的直接投资总额，已成为柬埔寨最大的投资国。但柬埔寨没有任何机构发布外资投向领域的细致统计，公众只能从官员的发言、日常的观察中搜集关于中国投资流向的信息。比如，柬埔寨首相洪森2月11日在金边说，中国对柬埔寨的援助和投资主要集中在道路、桥梁、水利、电力等基础设施领域。

　　除此，公众几乎没有任何渠道获取中国在本地的投资信息。就连和柬埔寨政府有合作关系的独立智库柬埔寨发展资源研究所(CDRI)，其研究主管Hossein Jalilian博士向笔者表示，他们很难获知到底是哪些中国企业投资了哪些项目，也不知道 “哪些企业是来自中国大陆、哪些是来自台湾、香港，或是马来西亚华裔”。媒体亦是如此，《金边邮报》记者在做上述报道时曾向中国驻柬大使馆求证万谷湖项目是否有中资参与，被告知“没有任何信息”。

　　这与其他一些国家企业主动与公众接触形成了鲜明对比。法新社驻金边的一位记者说，法国大使馆会定期向媒体发送新闻通讯，告知法资企业在柬活动情况。当地非政府组织联盟“NGO Forum”和国际机构的人士也表示，与澳大利亚等一些西方国家的企业接触要容易得多。

　　访谈在柬的中国企业代表时，笔者提出了上述“中资企业和当地缺乏交流”的疑问，一位民营企业老板表示，并不认为存在中资企业不愿与当地民间团体接触的情况，只是由于工作繁忙、一些NGO提的问题涉及商业机密或是与企业经营活动关系不大，才没有应允一些接洽请求。一位国有企业代表则认为，其企业在柬经营活动已充分考虑到当地民众的利益，也受到了柬政府的好评。

　　从柬埔寨官方的角度，确实对中国不吝赞美之词。首相洪森在2009年中国进出口银行提供优惠买方信贷、上海建工承建的布雷格丹大桥合龙仪式上，用中文高呼“上海建工，我爱你！”

　　已两次前往东南亚调研中国投资情况的清华大学秦晖教授指出，这种认识的偏差反映了中国与投资国体制的差异。中国企业在国内进行经营，主要是与政府打交道，很少有需要民众参与的环节，到了国外也习惯于延续国内的做法，认为自己的经营活动只要让当地政府满意就算尽到了职责；但在柬埔寨这样一个公民社会较为发达的地方，登记在案的国际和本土NGO有2700多家，民众维权、公共参与意识更强，中资企业如果忽略与当地普通民众的交流，可能会让一些矛盾发酵扩大。

　　采访过程中笔者发现，一些中资企业也在项目开始阶段遵循柬埔寨法律与当地居民进行过座谈，但实效不大。柬埔寨西南部的国公省(Koh Kong)一个中资水电项目坝址附近的村民告诉笔者，两三年前中资公司说要到此开发水电时，曾在政府的协调下与村民开过会，口头达成了几点承诺，包括帮村民修路、建学校、建灌溉水库等。但当工程开工时，村民找到施工方要求履约，施工方却认为这是业主方的事，自己没有责任。而村民基本没有机会接触到平时只在首都金边的业主方，交流遂陷入僵局。

　　这种流于形式的现象反映了柬埔寨法治环境的现实。1990年代联合国等国际机构进驻柬埔寨，援助其战后重建，按照西方模式为其设计了今天的一整套政治制度和法律体系。因此很多当地人士都向笔者表示，柬埔寨的法律文本堪称完善，实际执行情况却完全不是一回事。也正因如此，柬埔寨今日也深陷腐败问题。

　　即使中资企业的项目注意做到了尽量不扰民、减小对当地生态社会环境的影响，摩擦仍难以避免。如在上述水电项目中，村民也曾找施工方，要求提供一些就业机会，因为本地很多人没工作，“只能跑去种甘蔗”。这样的要求却遭到拒绝，由此也产生了一些不愉快，村民对中资公司颇有微词。笔者从施工方了解到的情况是，中资企业之所以不愿聘请当地员工，是因为他们缺乏技能、效率低，不肯加班，还时常出现只干几天活领了工资就走人的现象，不如从国内带来的员工吃苦耐劳。

　　笔者了解到，这个工程目前有500多个工人，其中有200多人是中国的输出劳务工，其余大部分是从柬埔寨外省招来的工人，从本地招的主要是做一些后勤杂活。技术含量较高的工作都由中国工人负责，柬埔寨工人则做一些挖掘土方之类的“力气活”。柬埔寨工人的工资一般是每天5美元到8美元，中国工人的工资则在每月五六千元人民币以上。柬埔寨人也清楚他们的工资差异，一位华裔柬埔寨工人对笔者说，他们曾要求过涨薪，但遭到中方管理人员驳斥。

　　此外，由于工地发生过柬埔寨工人酒后斗殴的事件，中资公司向柬埔寨政府请求派驻军队维持治安。而在村民眼中，那些荷枪实弹的士兵往往被误解为中资企业聘请来将他们挡在门外的“私人保安”。

　　机会与风险共存

　　“走出去”战略的推进和东盟-中国自由贸易区的建成，让东南亚作为中国对外投资的重要选择，在柬埔寨、老挝、缅甸这几个东盟中的后发国家，则以能源、矿业、基础设施等行业的国有企业投资为主。如柬埔寨国会主席韩桑林亲王的法律顾问、同时为数十家中资企业担任过法律顾问的韩兴律师所观察到的柬埔寨中资投资特征：“大头是国有企业，个体户、民营企业的能量太小，来得(比其他国家的商人)晚，在大项目上不具备竞争力。”

　　以柬、老、缅三国而言，水电项目可以说是中资投资的重中之重。据海因里希·伯尔基金会、世界自然基金会(WWF)和国际可持续发展研究所(IISD)2008年发布的一份报告统计，中资企业在老挝已经或计划融资或参与修建的水电项目有17个， 其中中国水利水电建设集团公司占主要份额；在柬埔寨有6个水电项目，中国水利水电、大唐集团、国网新源、中国葛洲坝集团公司、中国重型机械总公司等企业均有进入。另一份来自国际地球权益组织(EarthRights International)的报告统计，截至2008年9月，中资企业参与了缅甸35个水电项目的建设。

　　中资在东南亚几国获得了巨大的投资空间，也与国际金融机构和西方国家在这些国家的投资活动减少有关。老挝的经济发展计划和水电发展战略起初是亚洲开发银行和世界银行等国际金融机构1990年代中后期帮助设计的，强调利用其水能资源和矿产资源发展经济和进行现代化的基础设施建设。但1999年后亚行等国际金融机构转变思维，认为老挝还是应该发展农业、生态、旅游等环境可持续发展项目。一个重要原因在于，世行、亚行和西方资本对于环境和社会影响争议较大的工业项目投资越来越犹豫不定。特别是水电站和大坝这样的项目，由于可能对当地的自然环境和居民生活造成不利影响，往往容易受到国际NGO组织和媒体的批评，重视公共形象的国际金融机构和西方跨国企业因此也就望而却步。

　　此外，越来越多的国际机构对可能造成巨大的社会和环境影响的投资贷款项目，如水力发电、采矿及工农业等，制定了相当严格的国际标准，严格执行相关标准往往需要耗费数年的审核时间，直接导致项目投资成本大大提高，东道国政府往往也觉得这些标准烦琐不够灵活。因此，亚行、世行等金融机构逐渐减少了为包括老挝在内的欠发达国家水电和矿产开发项目提供的融资。这些因素为中资企业进入该领域“腾出”了巨大空间。

　　柬埔寨的情况与老挝类似，由于其经济的增长，世界银行和亚洲开发银行近年来逐渐减少了对柬融资项目。缅甸则因为受到欧美国家的经济制裁，世界银行、国际货币基金组织和亚洲开发银行已连续多年停止对其提供资金援助。

　　柬埔寨独立智库发展资源研究所(CDRI)高级研究员Sedara Kim告诉笔者，相比国际金融机构的低息贷款，柬埔寨政府更青睐中国的贷款，虽然利息率稍高，但不附带政治条件。一位在东南亚几国都有过丰富工作经验的中方水电行业人员也表达了类似的观点。

　　老挝政府目前所选择的自然资源开发路径，也与中国战略形成“唱和”。中国政协主席贾庆林2008年12月访问老挝时对驻老中资企业提出，要把老挝“资源变资产”战略与中国“走出去”战略相结合，把老挝资源优势与中国资金、技术及市场相结合，与老方开展互利共赢的经贸合作。

　　三国的水电建设目标并不相同。目前仅有20%的地区实现标准用电的柬埔寨，建设水电项目的首要目的是满足本国用电需求，从而推动工业发展；老挝则希望利用巨大的水电潜力，将本国定位为东南亚“蓄电池”，向泰国、越南出口电力；中资在缅甸投资或承建的水电项目，则也有很大一部分要输电至中国或向泰国售电。

　　笔者在柬埔寨听到不止一位中方水电项目人员表达了这样的担心：近年来中国在东南亚密集投资水电项目，这些发电能力形成后，以目前柬埔寨的经济发展水平看，是否能够消化还很不确定。由于大部分项目是以BOT(建设-经营-转让)形式进行，当时签订的协议上网电价现在看来已经偏低，故中方能否在规定的经营期(柬埔寨的几个项目在30—40年不等)内收回成本，也还是一个很大的问号。

　　老挝水电的出口前景也不能打包票。该国水电项目面向的主要售电市场泰国，虽然与老挝政府签订过一个购电框架协议，但随着2008年全球经济下行，泰国的电力需求开始下降，其购电立场多有变化。即便仍然选择购电，在谈判时往往也会要求更低的上网售电电价。从长远来看，泰国国内环保声浪很高，位于湄公河流域的大型水电项目往往受到该区域的国际机构和 NGO组织很大压力，且泰国并不准备走高能耗的工业化路线，泰国农村精耕细作式的生产方式并不需要大规模电力供应，一些民间机构在泰国农村开始推广太阳能、小水电和沼气等清洁发电项目，希望未来能在更大程度上满足农村用电需求。对于中资企业的水电投资，这并不是一件好消息。近年来购电事宜几乎是泰老两国高层互访的必谈之事，多有反复。

　　清华大学秦晖教授在考察老挝水电建设后还发现，老挝受限于自然条件，只能建一些不具备库容调蓄能力的低坝。由于担心受到泰国民间对水电项目的强烈抵制，泰国和老挝共享的湄公河界河上的水电工程基本搁置，故老挝的湄公河干流水电开发只在范围较小的内河段开展，这种低水头径流坝的发电效率相应偏低。而柬埔寨区域的水电开发则只能在本国的河流进行。相比之下，中资企业对于发源于中国境内的缅甸萨尔温江和伊洛瓦底江的水电开发在规模和效益上表现更为优异。

　　缅甸是几个国家中政治风险最高的，2007年和2009年相继发生大规模的政治和武装冲突。而缅甸的水利资源和自然资源大都位于少数民族聚居地，中资企业的水电开发项目也基本位于此。这些区域由于受到多年内战和政治冲突的影响，存在严重的族群矛盾。因此中资企业在当地的项目投资和运营容易在环境和人权领域受到西方国家和缅甸流亡NGO的误解和指责。考虑到中国在缅甸的项目多为几十年的BOT项目，期间风险难以预估。中国出口信用保险公司近日发布的一份针对缅甸政治经济局势的报告中说，缅甸军政府在未来相当长时期内将继续在国家政治生活中发挥重要作用；缅甸经济仍将处于半封闭状态，西方国家对其制裁难以在短期内取消，经济发展还将面临诸多困难。该报告还提醒，如缅甸政府将来继续在四大特区采取军事行动，中国公司在该地区的项目有可能受到影响。

　　一位在柬埔寨的中方水电开发项目人员说，有时在签订投资意向书之后、实际签约之前，中方公司对该项目监测的一些经济指标就已经在恶化，公司已经清楚投资风险在增大。但公司最后仍然决定上马项目，往往存在商业原因以外的考虑。近年来中国与东南亚国家的合作关系日益密切，特别是随着中国-东盟自由贸易区和延伸而出的“10+3”体系合作发展的逐渐深入，中国领导人出访这些国家颇为频繁，而大型水电投资项目的意向性合同有很多也是在领导人出访时签订的。

　　在水电项目之外，老挝、缅甸的矿业是中资(国企)的另一重点流向。中国驻老挝使馆经商处的信息显示，截止2006年8月23日，中国企业在老挝投资勘探开发的各类矿业项目达47个，约占整个老挝矿业项目开发的34%。老挝的矿业前景也吸引了在老挝水电业站稳了脚跟的中国水电建设集团。2009年12月28日，该集团下属中国水电矿业(老挝)钾盐有限公司获得了万象市赛塔尼县塔贡钾盐矿39.33平方公里区域的钾盐矿开采权。

　　据缅甸中央统计局数据，2008—2009财年，中国对缅甸投资达8.56亿美元，占该财年缅甸吸引外国直接投资总额的近87%。中国大部分投资来自中国有色矿业集团，该集团2008年与缅甸矿业部签署了在缅甸联合开发镍矿及产品分成的合同。

　　“负责任”的走出去

　　中国—东盟自由贸易区(ACFTA)正式生效以后，印尼、泰国和马来西亚商界都出现了质疑声，希望政府延迟执行“零关税”的协议，其中印尼政府已经正式致信东盟(ASEAN)，要求推迟一年实施众多产品 “零关税”的政策。

　　相比起泰国、马来西亚和印尼等较早实现工业化的国家，中国与柬、老、缅的贸易结构更具互补性。目前中国与柬、老、缅三国经贸合作的主要形式，是中国进口自然资源＋出口制造品＋基础设施投资建设。这三个大湄公河次区域国家出口到中国的产品绝大部分都是农产品和原材料。与之相比，马来西亚、菲律宾和泰国等其他东南亚国家出口中国的产品以制成品为主，也因此对中国“廉价商品”涌入危及本国制造业的可能性十分担心。

　　相比东盟老六国，柬、老、缅和越南四国作为东盟新成员还将享受5年的过渡期，至2015年才与中国实现零关税自由贸易。笔者去年和今年走访老挝和柬埔寨两国时发现，目前两国的进口百货商品，高端仍以日、韩和中国台湾等为主，中端则来自于泰国。中国商品大部分处于中低端市场，更适应柬埔寨和老挝两国的消费能力。未来随着自贸区经济一体化的推进、物流条件和中国品牌形象的改善，中国商品在东南亚的中高端市场份额很可能有所扩大，泰、马、印等国的出口业担心来自中国的威胁也就不足为奇。 

　　历史上，由于“输出共产主义革命”和涉及华裔的族群冲突等问题，中国与柬埔寨、老挝和缅甸之间的外交关系历来起伏较大。各国在经济上实行开放改革政策之后，四国间的关系正处于历史最好阶段。近年来，中国在发展援助和打造“文化软实力”上投入巨大。中国政府领导人每次访问三国，往往都携带大批贷款和援助资金。中国国家副主席习近平去年12月访问柬埔寨和缅甸，与柬方签署的14项合作文件涉及总金额达12亿美元的贷款和援助。大湄公河次区域经济走廊的电网和交通等基础设施建设，都有来自中国的投资和发展援助。

　　相比西方国家，中国政府向柬、老、缅三国提供的大量外援，通常不附加政治条件，而且援助经常与基础设施建设和文化交流相结合，如老挝国家文化宫、柬埔寨的新总理府办公大楼等，都是由中国援建，孔子学院和孔子课堂也陆续进入三国。

　　对于柬、老、缅三国而言，近邻中国的强大令人“敬畏”。尽管他们与中国当下合作紧密，也在很多方面有着“共同利益”，但由于历史上的复杂纠葛、意识形态上的差异和敏感的地缘政治状态，摩擦和纠纷的可能性依然存在。要想以领导者的身份推动东南亚乃至东亚的一体化进程，中国的决策者有必要重视海外投资中出现的种种问题。

　　尤应注意的是，要准确把握政治战略目标与经济利益之间的张力。不管是以商业贸易来促进地缘政治上战略目标的实现，还是以政治手段来促进经济合作的发展，在不同的情况和约束条件下，“工具手段”和“目的”往往存在角色转换的必要。

　　柬埔寨、老挝和缅甸作为比中国更为“后发”的最不发达国家，在引进外资促进经济发展的同时，也仍然面临着实现社会与环境可持续发展的目标。中国投资无疑给三国带来了新的发展机遇，相对于西方资本和国际金融机构，这是一种“可替代的选择”。但三国脆弱的政治环境和软弱的法律执行力，在针对日益扩大的投资和贸易机会时缺乏有效的治理和监管能力，以至于成为腐败的温床。大规模的水电开发和水坝建设对于河流环境资源、生态体系、农地和社区民众都会构成巨大的变迁影响。在信息不透明的情况下，当地民众对于腐败滋生的社会状态、对于被迫改变生计状态的埋怨，容易被导向成对中国投资乃至于对中国的不满。在这些国家地区，历史上就曾发生过多次“排华反华”的浪潮。

　　近年来西方媒体往往热衷于“揭露”报道经营采矿业和水电业的中国国有企业在海外投资开发的“负面影响”，指责中国试图搞“经济殖民主义”。这些具有“政治目的”的报道指责虽多有不实之词，但其中披露的部分案例确实说明中资企业在这些领域的投资开发行为存在问题。秦晖教授认为，目前发展中的大湄公河次区域国家正在上演着经济与社会的深刻变革。力图在中国-东盟自由贸易区建设中有所作为的中国企业和中国人，只有深刻理解各国的国情，尊重当地民间社会和权益，不照搬国内的游戏规则，才有可能打开参与大湄公河次区域开发的新局面，并相应促进国内企业发展模式的转变。

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