对于地方政府融资冲动要以“疏”为主，而不是“堵”，应当给予地方政府融资合法的地位和合法的渠道。应当着眼于长远，作出长久性的地方融资的制度安排，而不应仅限于“非常时期”的“非常举措”

　　■　中国工商银行城市金融研究所所长 詹向阳

　　近年来，为了促进地方经济的发展，加快推进城市化建设进程，一些地方相继建立了隶属于本级政府的投融资平台。2008年末，中央政府推出“4万亿”经济刺激计划后，国内各级地方政府的资金缺口显著扩大，资金需求更加迫切。在此背景下，地方政府融资平台建设日渐突起。

　　地方政府融资方式的演化与现状特征

　　关于“地方政府融资平台”(以下简称“平台”)，目前国内尚无标准定义。综合各种定义可以得出：所谓政府融资平台是指由地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企(事)业法人机构。

　　“平台”作为地方政府的融资载体，并非新生事物，早在上个世纪90年代我国多个地方就已经有了初步探索。为了给市政建设融资，一些地方政府建立了城市基础设施投资建设管理公司或国有资产管理公司等融资平台作为借款人，将若干基础设施建设项目打包，统一向银行贷款，并以财政出具的还款承诺作为偿债保证。这种“打捆(打包)贷款”业务最早由国家开发银行开办，随之各家商业银行纷纷涉足，后因存在风险隐患在2006年被监管部门叫停。此后，以重庆为代表的一些地方政府对政府融资平台的机制进行了规范和完善，通过制度创新将政府融资平台推入新的发展时期。2009年3月，为应对国际金融危机的冲击，落实中央政府4万亿元投资计划的配套资金，人民银行和银监会联合下发了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式，吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度。支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。至此，平台得到了监管部门的支持与肯定，国内各级地方政府融资平台发展步入高潮。

　　总括起来，目前政府融资平台的发展表现出几个特征：一是层次增多。开始“平台”多集中于省级政府，2008年后“平台”的层级逐步向下扩展，由省级政府向地市级、区县级政府移动，甚至集镇、乡村也设立了政府融资平台。据初步统计，目前全国各级地方政府融资平台已超过3000家。二是银行信贷成为融资主渠道。据有关资料，2008年初，全国各级地方政府融资平台的负债总计约为1万多亿元，而到2009年末，总负债已达5万亿元左右，其中绝大部分来自于银行贷款。三是在资本金、担保等运作方式上有所创新。目前的政府融资平台在解决做实资本金的问题上有了较大进步。

　　辩证看待地方政府融资平台发展

　　“平台”是地方投融资机制的创新

　　应当看到的是，2008年以来的投融资平台建设实际是地方政府投融资机制的改革和创新，同时伴随着地方政府职能的改革。现在的“平台”建设不同于上个世纪八九十年代的地方“融资热”，具有明显的历史进步性。那时地方政府各个部门自办各种“投资公司”、“信托公司”、“市政公司”等，各自为政，大肆借钱。由于政府没有分离职能，政府自身作为投融资主体，最后出现了大量滥借款、滥集资等过度负债问题和道德风险等问题，最终资不抵债，债务由政府财政兜底。近年地方政府在创立融资平台时，汲取了过去的教训，实行了政府管理职能与投资者职能的分离，由具有独立法人资格的公司实体承担投融资主体及其责任，政府通过这些“平台”筹措建设资金，“平台”通过独立的市场运作获得收益，保证还款来源，承担偿债责任。“平台”的作用不仅仅是筹措建设资金，还在整合公共资源和协调政府建设职能等方面较好地发挥了作用。

　　“平台”对经济企稳回升贡献显著

　　2008年国际金融危机爆发后，中国出口严重受阻，国内产能过剩问题进一步加剧。在这种情况下，中央政府提出了扩内需、保增长、惠民生的一系列措施，其中扩大基础设施建设、增加短缺产业投入、加快公共环境改善等，成为拉动投资增长进而拉动经济增长的“杀手锏”。如果按照1∶3的比例计算，2009年1.8万亿元中央投资需有约6万亿元地方和银行资金配套，地方政府通过融资平台较强的融资功能解决了自身建设资金不足的问题，在落实中央投资项目配套资金的同时，加大了各地建设项目的投资力度，保证了各地经济的企稳回升和较快增长。同时启动了大规模的惠民工程，保证和提高了各地城乡居民的生活水平。可以说，地方政府融资平台对我国战胜危机和保证经济企稳回升发挥了积极作用。

　　“平台”最大的尴尬在于“政府担保”不具备法律有效性

　　“平台”尽管是独立法人，在法律上具有完全的民事能力，但在实际上，“平台”的投融资能力和还款能力均由政府财政的显性或隐性担保为条件。以向银行融资为例，为满足银行贷款要有充分保证的条件，在《担保法》明确国家机关不能作为保证人的规定下，近年来不少地方采取了通过人大会议决议把“平台”融资后的还款付息计划纳入财政预算以提供贷款保证的办法，回避“政府担保无法律效力”的问题。这种做法在实践中对于润滑和通畅“平台”融资运作起到重要作用，但是由于人大也不是一级经济实体，不具备承担保证的合法条件，从而使这种保证的合法性仍然处于没有保障的尴尬境地。

　　“平台”的融资结构过于单一

　　“平台”设立的初衷主要是吸收社会资金，特别是吸收民间资本。人民银行和银监会联合下发的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》中所指的政府投融资平台，应当是以“发行企业债、中期票据等融资工具”为主要融资渠道的。但是由于直接融资渠道不畅，地方发债、发券的功能受到抑制，致使“平台”融资形成了以银行贷款为主要来源的单一结构。这种结构不恰当地把过多的财政性风险转嫁给了银行。

　　“平台”层级过低过多

　　近年来，“平台”的层级逐步向下移动，不仅省级政府、地市级政府设有“平台”，区县级政府甚至集镇、乡村也设立了政府融资平台。在目前的3000多家“平台”中，有70%集中在区县级政府。并且“平台”设立过多，往往一级地方政府就拥有十几家。过低的“平台”设置层级，使得“平台”融资过于分散，过度负债成为一个严重问题。这些年来，随着我国城镇化发展步伐加快，县级政府的负债率一直居高不下，总体上严重超过了县级政府的财力，这个问题早在本世纪初已经成为我国经济发展中的一个隐患。

　　“平台”运作仍然有欠规范

　　目前，一些“平台”的运作存在多种不规范问题，潜伏着较大风险，甚至成为捆绑金融风险和财政风险的主要渠道。

　　第一，“小马拉大车”，自身负债率过高。一方面，一些“平台”中存在着资本金不足或资本金不实以及抽逃资本金的现象，有些地方政府甚至采取各种变通手法向“平台”注入不实资产“滥竽充数”；另一方面，目前不少“平台”的负债率超过80%或者更高。

　　第二，治理结构不健全，高管中官员居多。目前，一些“平台”的法人治理结构并不健全，缺乏严格的管理规范。尤其是“平台”的高管人员，相当部分由原政府官员担任，缺乏必要的市场经营和企业管理经验及风险防范常识，因此在融资过程中较易发生决策失误。

　　第三，偿债责任主体不明确。在实际运作中，“平台”的债务最终偿还主体及投资失误的责任主体都不十分明晰，缺乏有效的法律规定，一旦发生投资失误、还款困难，最终责任人是谁，地方政府是否会出面偿债，对投资者而言其实并不十分清楚。

　　第四，地方财政风险过大，对“平台”担保有名无实。在“平台”融资过程中，虽然地方政府会想方设法提供变相担保或承诺，但由于自身财政风险已经较大，隐性债务水平亦较高，再加上一些地方的平台公司数目过多，这些担保或承诺往往是“一女多嫁”，重复运用。因此许多担保、承诺有名无实。一旦“平台”还债发生困难，其背后的地方政府实际上并没有足够的能力替“平台”还债。

　　第五，透明度低，系统风险大。缺乏公开透明的信息披露和风险披露体系和机制是“平台”目前存在的一个较大问题，由此“平台”融资状况的透明度较低。在政府背景遮盖下，投资者往往不能了解“平台”真实的财力和基本的风险情况，甚至有的地方政府也不完全清楚下属融资平台的总体负债和担保状况。

　　改进地方政府融资机制的方向

　　端正认识，给予地方政府融资合法地位

　　对于我国社会主义市场经济来说，政府管控经济、配置资源是主要特征之一。不仅中央政府，各级地方政府都承担了经济社会发展的管理职能和责任，不仅担当“公共管理”职能和责任，还担负着控制本地主要资源、配置资源和完成当地经济增长指标的职能和责任。在分级财政的条件下，一个地方经济社会发展的快慢、建设水平的高低，与当地政府的筹融资能力直接相关，为了完成和实现本地经济社会发展的目标和任务，地方政府必须千方百计筹措建设资金，这是地方政府筹融资冲动的根源及其合理性所在。其实，在政府管控经济和参与配置资源的条件下，无论中央政府还是地方政府都是市场经济的主体之一，因此政府(包括中央和地方)具有投融资的需要和资格。所以笔者认为，对于地方政府融资冲动要以“疏”为主，而不是“堵”，应当给予地方政府融资合法的地位和合法的渠道。应当着眼于长远，作出长久性的地方融资的制度安排，而不应仅限于“非常时期”的“非常举措”。

　　改变结构，给予地方政府及其“平台”发债权

　　目前存在的地方政府融资过多依靠吸引银行贷款的问题，本质上还是地方融资渠道不畅的问题。要打通地方政府及其“平台”直接融资的渠道，首先，要给予地方政府发债权，由各省、市级政府量力而行地制定地方政府发债计划，由中央财政统筹核准，由相关监管部门审批。特别在今后积极的财政政策逐步退出，中央政府债券发行减少的情况下，可适当放开地方政府发债权。其次，要允许“平台”发债、发券，准于其进入资本市场融资。“平台”其实也是独立法人的企业，应当与其他企业一样具有在货币市场发行“融资券”和在资本市场上发行企业债券的融资权利。应当出台鼓励地方政府及其“平台”直接融资的政策措施，鼓励“平台”改变过分依赖银行贷款的融资结构，形成包括间接融资和直接融资在内的多元化融资结构。

　　建立“平台”的风险防控制度

　　第一，建立健全地方政府债务管理体制。应建立健全地方政府的债务管理体制，加强地方政府对“平台”债务的集中统一管理，从根本上改变地方“平台”债务多头管理、各自为政、地方政府缺乏全面把握的现状。

　　第二，建立地方债务偿债基金。地方政府应当建立与地方“平台”债务规模相适应的偿债基金，并制定地方“平台”债务偿还基金管理办法，规定相应的偿债程序。在地方“平台”无法偿还债务的情况下，由地方政府动用偿债基金兜底。

　　第三，提高“平台”的自偿能力。作为独立的企业法人，“平台”应当有完全的民事责任承担能力，有独立的偿债能力。地方政府在调拨资产注入做实“平台”资本金的同时，要把相应的收费权和收益权注入“平台”，使之具有独立偿还债务的能力。

　　第四，提高层级，制定法律规范。为治理和防范地方政府融资平台过多、过滥和过度负债的问题，要对现有“平台”进行整合，把“平台”建设层级限定在省级和地市级政府以上，对经济发达地区确有财力的一些县级政府要经过核准实行部分开放；对已经过多过滥、资不抵债的区县级及其以下的“平台”要坚决清理，并妥善解决其债权债务的清偿。同时要制定法规对“平台”的准入门槛、资本金比例、运作条件、负债率限额、风险管理、偿债责任等进行规范，使“平台”有法可依，依法合规运行。

　　第五，做实资本金，限制负债率。对“平台”的资本金状况要进行统一检查，在此基础上，对资本金不足或不实的“平台”应限期做实。同时，对地方“平台”的负债率作出限定，并与当地政府财政并表核算。

　　第六，健全治理结构，培训“平台”高管。规范地方“平台”的公司治理结构，提高“平台”的经营水平和运营效率。对现有“平台”的高管人员进行专业培训，尽快提高高管人员素质，并改进“平台”高管的任用机制，尽可能地从经理人市场招聘职员。

　　明确监管责任，实施严格监管

　　比较而言，笔者认为，目前“平台”最大的问题在于缺乏监管、没有规范。因此，建立严格监管制度与体系，规范地方政府融资行为机器“平台”的运作，是当务之急。

　　第一，确定“平台”的监管部门，明确监管责任。政府融资平台以投资和融资为其主要功能，因此严格地讲，“平台”属于金融机构，应当在明确各级财政为主管部门的同时，明确由证监会和银监会及其各级分支机构对其进行金融监管。监管范围包括市场准入、市场退出、融资计划、高管任职资格审核、风险稽查等。各级政府财政部门必须会同金融监管部门核定本级政府通过“平台”的总体融资计划，将政府及其“平台”的负债率控制在可以承受的范围内，以防范政府过度负债可能产生的财政风险。

　　第二，建立和完善地方政府融资平台的信息披露制度。要明确“平台”应当披露的信息范围，包括“平台”资本金状况、负债规模、承担建设项目的基本情况、项目贷款情况、项目担保情况以及贷款资金使用情况等。通过信息披露强化投资者以及放贷银行对“平台”的监督，完善“平台”风险控制机制。

　　商业银行要加强“平台”贷款的风险管理

　　第一，要加强偿付风险的防范与管理。“平台”的偿还能力是商业银行开展该类业务最主要的风险关注点。商业银行应审慎评估地方财力，建立政府偿债能力评估制度，确切掌握当地政府财政收支、财政偿还能力的情况；要建立“平台”偿债能力的评估制度，全面掌握“平台”的举债规模和结构，核实其资本金与收入来源，逐项目落实还款来源，酌情发放贷款，防止出现由于“平台”资不抵债造成的偿付风险；对于提供实物抵押的“平台”贷款，要评估其抵押资产的真实价值和变现能力，避免由于抵押不实或难以变现造成的偿付风险；要加强对“平台”建设项目的评估和审查，除常规的项目可行性分析和评估以外，要严格对项目的合法合规性进行核查和评估，防止由于项目合规性问题引发的偿付风险。当前尤其要注重防范借“平台”整治之际可能发生的地方政府逃废银行债务的风险。

　　第二，要加强流动性风险的防范和管理。由于“平台”大部分项目是城市基建项目，建设周期和资金回笼期较长，因此该类贷款绝大部分是长期贷款。商业银行要采取措施，限制“平台”贷款的最长期限，限制长期贷款的比重，以防范和化解“平台”贷款的流动性风险。

　　第三，加强政策风险的方法与管理。需要商业银行前瞻性防范的政策风险主要体现在两方面：首先，宏观经济走势和政策发生重大变化，尤其是土地价格的向下波动，会造成以土地作抵押的“平台”贷款价值缩水，商业银行该类贷款的风险就可能大面积暴露。其次，由于“平台”贷款期限普遍较长，可能跨越几届政府任期，其间政府班子的经济发展思路和政策都可能发生变化，可能出现新一届政府不愿意为“旧账”埋单的情况。为此，商业银行要有政策性风险防范预案，要通过创新，创造对冲政策性风险的手段，防范和化解政策性风险。■

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