—山西煤炭企业兼并重组整合法律政策问题探讨

　　文/山西科贝律师事务所 孙智

　　备受社会广泛关注的山西煤炭企业兼并重组正在以前所未有的力度和速度向前推进，并且取得了阶段性的成果，目前兼并主体企业与被兼并企业绝大部分已经签署了协议，兼并主体企业开始陆续接管被兼并企业的安全及生产，山西省政府的战略意图正在得到实质性的贯彻。山西的煤矿重组整合表面上是政府主导下在煤矿资源领域开展的宏观经济调控和产业结构调整的行为，但实际上是对煤矿矿业权的处置和权利、利益的重新分配和调整，因此，面对这轮大规模的煤炭企业兼并重组浪潮，赞成和反对、肯定和质疑，

　　各种声音不绝于耳，每个不同的群体都站在各自的利益角度表达着诉求。由此引发了人们对山西省煤矿企

　　业兼并重组合法性和合理性的广泛讨论，社会上对山西进行的煤矿企业兼并重组整合工作有各种各样的看

　　法。有人提出，山西煤矿整合的相关文件政策“背离国务院文件精神”，“违反相关法律规定”，甚至认为“违宪”，也有人提出，山西煤矿整合是在大行“国进民退”。面对众多非议，从政治、经济、社会及法律等多层面研究山西煤炭企业兼并重组整合这一重大战略举措就显得尤其重要。本文试图就山西省煤矿整合相关政策从法律及政策的视角进行一些探讨，同时也对山西省煤矿整合中存在的问题整理一、二，以求教于专家学者。

　　一、关于山西煤矿兼并重组的争议

　　对山西煤矿兼并重组行为的争议，集中在以下两个方面。一是认为山西煤矿整合是变相“国进民退”，大规模的“国进民退”使得一大批外来投资者面临“被国有化”的命运，是市场化进程的倒退；二是指责山西煤矿整合主要采取行政手段，政府对整合对象、整合方式以及补偿标准都以行政命令的方式规定，不仅违反市场规律，而且涉嫌违反宪法、物权法、合同法、煤炭法、矿产资源法、公司法、立法法等法律，侵犯了被兼并煤矿企业的财产所有权，干涉了被指令作为兼并主体企业的经营自主权。首先，认为山西煤炭企业兼并重组导致“国进民退”有失偏颇。从山西省制订的一系列政策来看，明确煤矿企业兼并重组主要目的是为了改变“多、小、散、乱”的产业格局，提高煤炭产业的集中度和产业水平，实现煤炭工业的转型发展。为此，作为煤矿企业兼并重组的主体企业，定位于大型煤炭生产及经营企业，不仅包括国有

　　大型煤炭生产和经营企业，同时也包括具备一定生产规模的混合所有制及民营煤矿生产企业。不仅如此，

　　相关政策还规定作为中小煤矿原投资人如不愿退出，仍可以参股方式参与煤矿兼并重组，这实际上给了民

　　营企业很大的发展空间。因此，山西煤矿企业兼并重组并非一概排斥民营企业。山西资源整合不是“国进

　　民退”，而是“优进劣退”，认为山西煤矿整合就是“国进民退”，是对山西省政策的误读。

　　第二，从山西省实际情况来看，整合后全省办矿体制明显优化，形成了以股份制企业为主要形式，国

　　有、民营并存的办矿格局，国有、民营、股份制煤矿企业办矿比例分别为2:3:5 。在这次整合中，很多煤矿民企不是做小了，而是做大了。例如，山西联盛能源投资有限公司是山西柳林县一家大型煤焦企业，在重组之前拥有11 对安全高效的矿井和洗选、焦化、水泥、电力、教育、地产等延伸产业链。这次整合，重组了吕梁市范围内29 对煤矿为14 对，整合后年产能为1200 万吨，使联盛集团的整体资源储量、年生产能力、机械化程度都有了大幅度提高，对于改善企业安全生产条件、优化矿井环节系统、建设现代化矿井都起到了很大的推动作用。因此，仅仅凭个别民营企业的“退”，就大而化之地谴责其为“国进民退”，不符合客观实际。

　　第三，煤矿兼并重组是维护国家利益、社会利益的需要，是保障国家能源安全和煤炭可持续发展的需

　　要。煤炭是我国的重要战略资源，是作为我国主体能源的重要物资基础，是国民经济发展的动力。能源安

　　全是经济安全和国家安全的重要组成部分，这使得政府对其进行宏观调控是极为必要的，任何一个国家对

　　煤炭等矿产资源不允许不加限制地无序开采。正因如此，这些年来，国家确立了加快现代化大型煤炭基地建设、培育大型煤炭企业和企业集团，促进中小型煤矿重组联合改造的战略部署，实施大集团集约化开发战略，加强煤炭资源管理，合理开发利用煤炭资源，以保证国民经济快速发展所需的煤炭资源，走可持续发展的煤炭工业之路。作为全国最大的煤炭省份，煤炭产业是山西的支柱产业，煤炭产业存在的问题在山西也最为突出。山西积极主动地贯彻中央和国务院的精神，是维护国家利益的必然要求，也是实现山西煤炭可持续发展的根本要求，是贯彻国家产业政策的举措，这与国家对煤炭产业发展的宏观政策是一致的。在市场经济条件下，法律和政策都是调整经济关系的手段，不同在于，法律具有普适性，比较稳定，而政策比较灵活，变化较快。任何一种政策的出台，必须基于社会实际，因客观实际而变，因此指责山西推出的政策一变再变，背离了国务院的精神，是站不住脚的。　

　　二、关于兼并重组中的产权明晰问题

　　由于历史的原因，山西省中小企业煤矿的产权问题始终是矿难频发、超层越界、资源不合理利用的根源之一。尽管从2005 年以来伴随资源有偿开采利用制度的强力推进和煤矿企业改制工作的推进，中小煤矿企业的产权状况有了较为明显的改善，但从本轮兼并重组工作开展以来，经过调查摸底，相当一部分的地方国营煤矿、乡办煤矿形式上的产权主体和实际经营煤矿的主体存在着十分复杂的混乱关系，非法承包、多次转包、非法转让的情形仍然十分突出，理顺产权关系成为兼并重组工作的重要环节之一。从某种意义上说，本次兼并重组的过程就是对煤矿现行产权制度的一次重新梳理和制度创新。按照山西省政府的战略意图，兼并重组完成后的山西煤炭行业，不仅从经济和技术上实现集约化、机械化开采，使资源得到有效、合理开发和利用，更重要的是，非法租赁、承包、转包以及产权不清的痼疾将得到彻底的根治，由大集团和地方骨干煤矿企业主导的现代煤矿企业体制将得以确立。我们注意到，作为被兼并方的煤矿企业，有相当一部分并没有进行改制，有些煤矿企业虽然名称变更为有限责任公司，但股东关系混乱，工商登记与实际控制人各异。实践中，还存在被兼并煤矿已办理名称核准登记，但因技改未完成，不能领取企业法人营业执照，煤矿的出资人未能得到工商登记的确认，投资人的法律地位尚处于不确定的状态下又出现了所谓的“股权转让”。这些产权混乱的现象，从一个侧面证明了本次兼并重组不仅是十分必要的，也是非常及时的。

　　三、关于资源价款缴纳及矿业权问题

　　就本次兼并重组中备受争议的资源价款补偿问题而言，山西省《关于煤炭企业兼并重组涉及资源采

　　矿权价款处置办法》(晋政办发【2008】83 号文)已成_ 众矢之的。反对者认为该文件违反了《物权法》关于用益物权的法律规定。但结合我国《矿产资源法》、《煤炭法》以及国务院相关政策，指责83 号文件有失公允。我们十分清楚，现阶段作为煤矿企业所拥有的采矿权不同于一般意义上的用益物权，而是特殊用益物权。这一特殊属性体现在，一是作为政府代表国家对煤炭等重要资源行使所有权时，既是所有者又是行政管理者，有从国家利益的高度进行干预的行政权利。

　　二是我国煤炭等矿产资源的物权制度尚不完善，多数煤矿没有按照国家规定完整地缴纳与采矿许可证所载明的资源储量相对应的资源价款，采矿权人所享有的用益物权不是完整意义上的用益物权，采矿权有偿使用制度并未得到完全意义上的贯彻。如果对仅缴纳了部分资源价款所取得的采矿权流转不加限制，不制定相应的补偿标准，允许采矿权人按照意思自治原则自由处置采矿权，则无法避免不当牟利行为的出现和对国家宏观调控的严重不利干扰。实践证明，本次兼并重组过程中暴露的非法转让、承包行为已经使一些人利用了我国现行矿业权制度的缺陷谋取了大量的非法收益。不仅如此，山西省人民政府《关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》(晋政发［2008］23 号)及《关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》(晋政发［2009］10 号)所确定的兼并重组目标将变成一纸空文，国家的宏观调控战略意图将无法实现。因此，可以认为，83 号文件从法律效力上尽管属于部门规章，不具有法律的强制力，但对本次兼并重组具有重要的指导意义。当然，83 号文并非无懈可击。笔者认为，对被兼并方的主体状况不加分析，统一执行83 号文所确定的补偿标准确有显失公平之嫌。现实的状况是，无论是大集团的兼并主体还是地方兼并主体，普遍在兼并重组谈判中遇到极大的阻力就已经说明了这一点，这就促使我们必须对本次的矿业权处置办法进行审视。为了解决在矿业权价值上的严重分歧，平衡各方利益关系，有必要对现有被兼并煤矿企业的合法合规性作出具体分析，区别不同情况，按照合理公平原则给予不同的经济补偿。根据现实了解的情况，被兼并重组企业大致可以分为两种类型。第一种类型是合法合规型煤矿，即煤矿证照齐全，或证照虽然不全但符合国家相关法律规定，已经按照国家规定全部缴纳了资源价款，且产权清晰管理规范，没有非法承包和转包、越层越界开采等违法违规的历史记录，仅仅是产能不符合国家新的产业政策，需要通过兼并重组实现产能的提升。对这样的煤矿企业应当鼓励其投资者参股重组后的公司，如果投资者要整体转让煤矿资产，应当要尊重双方在83 号文的基础上按照市场价格进行适当补偿的意愿。第二种类型是“问题”煤矿，如煤矿证照不全，仅缴纳了部分资源价款，存在非法承包和转包的情形，且存在产权有瑕疵或不清的问题等等。对这一类煤矿应当严格按照83 号文件规定的补偿办法进行补偿。如果双方不能按照山西省政府兼并重组领导组批复的整合方案实现重组，则应当考虑采用行政手段进行干预，包括不予核发相关证照，到期后取消或不予延期。这里的关键是对存在各种问题的被兼并整合煤矿如何认定，由谁来认定。如果继续采用逐级审查认定的行政运行机制，则不仅效率很低，且把握的尺度不同又带来新的矛盾。比较可行的办法是，按照山西省政府23 号文的精神，凡涉及重大利益关系特别是矿业权价值补偿问题，直接提交山西省政府领导组进行审核后认定，以保证政令及政策执行的畅通无阻。

　　四、关于维护县乡村地方利益，保持社会稳定问题

　　23 号文明确要求，兼并重组煤矿企业除要发挥技术、资金、人才和安全管理方面的优势， 有效解决中小煤矿安全保障水平低、资源利用率不高和环境综合治理方面存在的问题外， 还要继续按照工业反哺农业的方针， 支持当地新农村建设和公益性事业， 承担相应的社会责任， 使县、乡、村原有的既得合法利益得到保证。对于这一问题，在认识上各级政府以及兼并重组各方当事人都已经达到比较一致的共识，但在实现的途径和方法上仍有不同的认识和操作方法。从目前的一般操作上来看，通过协议，继续履行原煤矿与当地村民或乡政府达成的无偿供煤供水供电协议从情理上无可非议，然而从规范兼并重组后的公司行为，建立现代企业制度的要求，继续以无偿的方式来维护当地老百姓的利益则面临无法获得法律保障的风险。众所周知，山西省为产煤大省，很多地区的经济发展依赖煤炭产业，乡村集体煤矿为当地新农村建设、公益事业发展和改善村民的生活条件做出了巨大贡献。此次煤矿企业兼并重组势必造成各方利益的重新分配，影响县、乡、村经济收入和村民的部分利益。对于此类问题的解决，继续采取按照原约定的方式解决仅仅是权宜之计，绝非长期保障。纳入法制化解决的轨道是保障当地群众生活需要的根本措施。由于在一个县的区域内，有煤矿的乡或村与没有煤矿的乡或村在用煤用水用电上存在比较大的差异，在一般性的社会生活保障方面同样差距较大，采取设立扶贫基金和社会统筹的方式来逐步替代无偿提供煤水电方式，解决当地群众用煤用水用电问题，并逐步缩小乡村之间的差距实为上策。目前山西省政府和各市县政府尚没有明确的可操作性的政策规定，应当抓紧制定，这是保证兼并重组后煤矿企业规范运行、建立现代企业制度的题中应有之义，也是落实科学发展观，保护人民群众根本利益的必然选择。

　　五、农村集体土地的合法利用问题

　　由于历史的原因，乡村集体土地以租代征、农业用地非法变为建设用地等使用不规范具有一定的普遍

　　性，在此次兼并重组过程中应当着力加以解决，以使_ 土地得到合法合理的利用。从律师尽职调查中了解

　　的情况看，目前地方被兼并重组的煤矿土地使用非法或不规范用地的范围比例相当高，个别地区甚至达到

　　80% 以上，大面积大范围的违法或不规范用地对于土地的合理利用和保护当地群众利益构成了重大的不利

　　影响，也对现行土地法律法规形成了极大的挑战。本次兼并重组工作将土地的利用现状及问题摆到桌面上

　　来，要求各级政府进行依法规范、依法处置，否则，当地农民群众的集体利益得不到有效的保护，也为土地利用发生纠纷埋下伏笔，一旦条件成熟，围绕土地利用必然发生纠纷，引发新的社会矛盾。从某种意义上说，本次兼并重组为妥善解决历史遗留下的煤矿用地问题提供了重要的契机，建议各级政府应当高度重视煤矿的合法合规用地问题，通过规划的法定程序，使土地租赁和入股等处置手段建立在政府依法规划的基础之上，彻底杜绝集体土地使用的不合法不合规现象，使农村集体土地的利用发挥最大的社会和经济效用。

　　六、妥善处理好债权债务，最大限度降低社会风险

　　从一般意义上而言，兼并重组中的债权债务处理完全属于民事主体之间的问题，与政府的决策并无必

　　然的联系。但本次兼并重组不同，它是在政府引导下展开的一次“运动”，其特征是兼并重组的政策由政府统一制定，兼并主体由政府审定，兼并重组的时间安排也是政府决定，表现为兼并重组工作采取在规定的时间内，统一完成规定的动作，即“齐步走”的模式，这种大规模兼并重组在山西历史上从未有过。因此，兼并重组过程中累积的任何问题都可能会呈现出扎推爆发的特征，都会产生系统性的连锁反应。具体到债权 债务问题也会如此。被兼并企业的债务承担方式与兼并重组方式有直接关系。

　　一般情况下，兼并重组后，如被兼并重组企业法人资格消灭，其债权债务由新企业承继；如被兼并重组企业法人资格存续，其债权债务则根据资产负债分割情况由原企业和收购资产方按照比例承担。此次兼并重组，主要采用两种方式，即被兼并煤矿企业资产整体转让和参股的方式。前一种方式原煤矿企业法人主体将不复存在，对于被兼并煤矿企业的原有债务，虽经兼并主体双方来协商解决，但债务处理不当则会引发较大风险，甚至会严重影响兼并重组后煤矿企业的正常经营，导致社会问题的发生。例如县乡村所属煤矿，绝大多数在法律形式上属于乡镇集体所有，但实际投资人发生了较为复杂的变化，有的多次转包，法律关系混乱，加上财务和法律手续不全，债权债务真伪难辨，不排除虚假债务存在的可能，未来产权纷争在所难免。对于一次性转让资产退出的乡村办煤矿，极易出现的问题是，所收到的转让价款未能合法合规地用于清理债务，处理注销法人事务，导致债权人追索之诉，直接殃及兼并重组后的煤矿企业。最为担忧的法律后果是，如果煤矿的实际控制人作为签约主体参与协议的签订并直接受让转让价款，导致其他债权人向乡和村追偿，则会引发更为严重的社会问题。

　　我们注意到，一些大集团和地方兼并主体并未认识到债权债务处理不当所产生的法律后果的严重性，仍然面对不确定的债权债务幻想将其推给被兼并企业去处理而自己省却太多的麻烦。更有甚者，一些兼并主体因主客观原因并未对被兼并煤矿进行详尽的调查，试图通过合同的约定转移对债权债务处理的法律义务和责任。如果各级政府不去特别关注兼并重组后被关闭煤矿的债权债务处理和法人主体注销的问题，一旦因债权债务问题引发群体性事件，就会演变为社会问题。建议各级政府和兼并主体应当高度重视法律专业人士的意见和依靠他们来处理法律事务，以保证将社会风险降到最低。

　　七、兼并重组中的其他政策法律问题

　　根据某县的调查统计，该县因采煤造成塌陷及受采空威胁的隐患分布在5 个乡镇65 个行政村和一个

　　企业家属区，受灾户达9516 户，受灾人数33485 人，受损建筑面积91 万平方米，受损耕地9.2 万亩。面对上述问题，村民普遍反映，如果现有煤矿实施兼并重组后，地质灾害谁来治理？需要整体搬迁的，其费用由谁来承担？此外，兼并重组后，煤矿数量大幅压缩，原来的劳动用工数量大量减少，农村剩余劳动力转移的问题将会变得更加突出。还比如，原来的乡或村办煤矿支撑着乡政府和村委会行政机构的运转，兼并重组后的煤矿无论从产权关系上还是规范运作上都无法满足乡或村行政工作的资金需求，如何解决这些问题等等。近年来，山西省政府和国家已经先后出台了一系列的煤炭企业补偿和支持当地经济发展的政策，如23号文第18 条规定，省人民政府参照《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》( 国发〔2007〕26 号) 的有关规定， 对兼并重组企业从国有资本经营预算中拿出部分资金用于支持当地经济发展。《山西省矿山环境恢复治理保证金提取使用管理办法( 试行)》(晋政发〔2007〕41 号)规定：矿山环境恢复治理保证金是保证用于本企业矿区生态环境和水资源保护、地质灾害防治、污染治理和环境恢复整治的专项资金。提取和使用管理应当遵循“企业所有、专款专用、专户储存、政府监管" 的原则。保证金实行属地管理， 由当地地税部门监督缴入同级财政部门专户储存。《财政部关于批复《山西省煤炭可持续发展基金征收使用管理实施办法(试行)》的函》【财综函(2007)3 号】规定，山西省煤炭可持续发展基金的计征依据为所开采原煤的实际产量、收购未缴纳基金原煤的收购数量。这些政策文件都是保证治理环境和支持当地经济发展的，但问题出在各级政府对灾害治理的责任主体监管是否到位，资金来源和使用状况是否得到有效落实；而对于其他问题如劳动力转移问题，乡或村行政经费的支撑问题以及如何建立以煤补农、促进当地农村经济发展的长效机制，则需要进行专题研究，制定相应的扶持和解决政策。

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