推进廉租房建设的难点在于，如何解决稳定的资金来源渠道以及足量的建设资金

　　文/本刊记者 赵沛楠

　　10月28日，全国人大常委会专题调研组“关于部分重大公共投资项目实施情况的调研报告”指出，今年国家下达的保障性住房建设计划，全国共需投入1676亿元，其中，中央投入493亿元，占29.4%；地方配套1183亿元，占70.6%。

　　但是，保障性住房投资进度较慢。截至8月底，保障性住房建设完成投资394.9亿元，完成率为23.6%。一些地方由于配套资金不到位和征地、拆迁等前期工作准备不足，可能难以完成今年的建设计划。

　　尽管困难很大，作为一项重大惠民工程，政府主管部门推进保障性住房建设的决心很大。10月29日，国家住房和城乡建设部副部长仇保兴透露，2009年中国保障性住房投资将增长5倍以上。

　　大规模兴建保障性住房，并不意味着回到住房福利化时代。“住房保障的本质含义是救助，是保障“人人有房住”而不是“人人有住房”，主要形式应是廉租房”。国家发改委投资研究所房地产研究中心主任刘琳对《中国投资》说，“初步估算，城镇住房保障对象范围大约占城镇常住家庭总数的5%、并且每年增加40万户左右”。

　　廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。廉租房的分配形式以租金补贴为主，实物配租和租金减免为辅。

　　廉租房保障5类人群

　　《中国投资》采访获悉，申请廉租住房的家庭须满足5项条件：第一，申请人必须年满40周岁；第二，申请家庭现人均住房面积低于7平方米；第三，申请家庭成员中至少有1人为非农业常住户口；第四，申请人至少连续吃低保6个月以上；第五，符合当地廉租住房政策规定的其他标准。

　　刘琳这么概括廉租房保障的对象：首先是城镇户籍人口中最低收入户(其收入在平均收入20%以下)中拥有自有房产的家庭，即使“卖旧换新”，仍然没有足够的住房改善能力。这部份群体面临的主要住房问题是住房质量的提升，他们的生活聚集地“棚户区”改造必须有政府的资助，这部份群体大约占城镇家庭总数的1.5%。

　　还有城镇户籍人口中最低收入户、低收入户、中等偏下收入户(其收入在平均收入50%以下)没有房产的家庭或新增家庭，不具备租赁市场价住房的支付能力。这部份群体大约占城镇家庭总数的1%，大约每年增加20万户。

　　其次是占城镇家庭11%比重的农民工家庭平均住房条件最差，半数无力租赁正式市场价住房，2/3的农民工在进城务工5年内因为各种原因离开城镇。5年后仍在城镇租房住的农民工如果符合城镇住房保障对象条件，可以考虑进入城镇住房保障范围。初步估计，2005年这部分可以进入城镇住房保障范围的农民工数量大约占城镇人口总数的1.5%左右。

　　另外就是在未来城镇化过程中，每年进入城镇的部分农民工数量。按5年后1/3的农民工留在城镇估算，每年需要进入城镇住房保障体系的农民工家庭数量约为15万户。

　　最后即为“城漂”人口，他们的住房支付能力相对较高，但其低收入家庭租赁市场住房的支付能力不足。2005年“城漂”需要纳入城镇住房保障体系的人员约占城镇人口的1%。每年进入城镇住房保障范围的新增“城漂”数量大约为5万户。

　　补“人头”胜于补“砖头”

　　综合世界经验来看，各国的住房保障方式只有两种：“砖头补贴”和“人头补贴”。

　　“砖头补贴”也称供给补贴，是政府直接提供公共住房建设或为建设者提供资助；“人头补贴”即需求补贴，是政府向住房需求者提供补贴以提高中低收入群体的住房支付能力。当前，世界多数国家的住房保障方式在经历从“砖头补贴”为主向“人头补贴”为主的转变，这样的转变使得住房短缺不再成为主要矛盾并且能够解决补“砖头”时期建设资金负担太重、难以完成建设计划、运营中人力资源耗费巨大、管理效率不高等问题。

　　刘琳认为：“直接的公共住房建设或对建设者的补贴将降低整个住房市场的运行效率，考虑政府的支出成本和承受能力以及对住房存量市场的吸纳作用，消费者补贴是更有效的住房保障模式”。

　　清华大学房地产研究所所长刘洪玉告诉《中国投资》，到目前为止，我国城镇化和住房市场提供的小面积住房数量，相对于支付能力不足的低收入阶层的人口比例还是足够的。我国住房保障的核心问题不是小户型住房存量的不足，而是低收入阶层住房支付能力不足的问题。因此，我国现阶段甚至未来一段时期，城镇住房保障方式应以“人头补贴”为主，“砖头补贴”为辅，在住房存量不足的地区可以适当进行保障房建设。如果违背市场运行规律，建设大量小面积住房并不会提高整个社会的住房质量，只能造成社会资源的浪费。

　　建设资金缺口很大

　　“是否具有稳定的资金来源渠道和足量的建设资金保证是影响廉租房工作进程的一个重要原因”，刘洪玉说，“廉租房补贴资金严重不足”。他介绍，按照国务院的要求，廉租房要实现“全覆盖”，即廉租房的供应对象要覆盖所有城镇低收入住房困难家庭。根据住房和城乡建设部的测算，要实现廉租住房对象“全覆盖”，廉租房补贴资金每年需要500亿元。但事实上，在现有政策框架内至多能够落实200亿元，资金缺口达到300亿元之多，可见廉租房面临资金链断裂的问题。

　　刘洪玉认为，虽然资金来源有多种渠道，如住房公积金增值收益、土地出让金收益中不少于10%的资金、市县财政预算资金、中央及省级财政预算用于廉租房建设的补助资金等，但这些大都停留在“计划”“预算”和“安排”阶段，真正到位的资金较少。即使今年的廉租房资金到位了，明年是否能按时和足量也难以保证，导致廉租房保障资金在投入量和供应连续性上都得不到保证。

　　中国房地产及住宅研究会副会长朱中一认为，从当前的实践来看，相关资金来源的主要缺陷是资金来源渠道不稳定，资金来源数量与资金需求之间存在较大缺口。由于建立和完善住房保障制度的国家政策才刚刚确立，解决这两个问题，要在廉租房保障制度建设的过程中逐步落实和完善，需要有一个过渡过程。

　　顾云昌分析说，《廉租住房保障资金管理办法》除了对土地出让金中多少用于廉租住房做了具体规定以外，其他几项来源的资金比例仍不明确。因此，要使廉租房资金有保障，首先要尽快出台与廉租房建设资金来源相关的配套实施细则；其次要对廉租房保障资金实行项目预算管理制度，并实行国库集中支付，市、县财政部门要按照批准的项目预算，根据廉租房投资计划以及实施进度拨付资金，这样才有可能使得廉租房建设的资金链不断裂，确保廉租房补贴的有序进行；最后要建立廉租房金融体系，拓宽廉租房建设资金渠道，向廉租房资金池中不断地注入资金，才能确保廉租房建设的资金链不会断裂。

　　刘洪玉认为，将土地出让收入的部分比例用于廉租房等政策性住房的建设或补贴，既能增加政策性住房的供给，有效缓解低收入家庭住房困难，也能抑制住房市场价格，进而起到参与宏观调控、稳定地区经济发展的作用。“如果将廉租住房保障资金支出看作是政府的包袱或负担，影响各种政府投资工程的资金来源，恐怕连10%也很难落实”，刘洪玉强调说，“另外，即使落实了10%的比例，因为各地政府的‘土地出让净收益’是不稳定的，所以土地出让收入中用于廉租住房保障资金投入的绝对数额也是不稳定的，使得10%的比例只具有象征性意义”。

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