专访国家发展改革委产业协调司巡视员熊必琳

　　尽快抑制产能过剩和重复建设，把有限的要素资源引导和配置到优化存量、培育新的增长点上来，不能错失利用国际金融危机形成的倒逼机制推动结构调整的历史机遇            

　　文/本刊记者  朱娅琼

　　2009年9月26日，国务院批转国家发改委等部门《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》(下称《若干意见》)。这是继年初出台的钢铁等10个重点产业调整和振兴规划之后，国家发布的又一个推动结构调整、产业升级的重要政策。

　　深度参与该政策制定的国家发改委产业协调司巡视员熊必琳，在接受《中国投资》专访时表示：“为应对国际金融危机的冲击和影响，党中央、国务院审时度势，及时采取了扩大内需、促进经济增长的一揽子措施。目前政策效应已初步显现，工业增速稳中趋升，企业生产经营困难情况有所缓解，产业发展总体向好。但从当前产业发展状况看，结构调整虽取得一定进展，但总体进展不快，各地区、各行业也不平衡。在不少领域产能过剩、重复建设问题仍很突出，有的甚至还在加剧”。

　　熊必琳表示，《若干意见》就是针对这些情况制定的，梳理了一些问题比较严重的行业，并提出了抑制过剩产能和重复建设、加速结构调整的思路、原则和政策措施。国家对钢铁、水泥等产能已严重过剩的行业要坚决抑制产能过剩，对风电设备、多晶硅等新兴产业的发展要加强引导，避免低水平重复建设。他强调说：“这对实现各产业的结构调整升级与健康发展至关重要，对整个经济转变发展方式、实现未来可持续发展也具有重要意义”。

　　熊必琳还透露，国家发改委产业协调司正在抓紧制订新的《产业结构调整指导目录》，鼓励类为此次修订的重点，将突出促进结构调整和产业升级，有利于资源节约保护环境，避免产能过剩和重复建设。该目录力争在年底出台。

　　振兴规划成效初显    

　　《中国投资》：自去年底，国家发改委会同相关部门陆续出台了十大产业调整与振兴规划，目前取得了哪些初步成效？

　　熊必琳：为应对国际金融危机的冲击和影响，国家按照“保增长、扩内需、调结构”的总体要求，出台了钢铁等10个重点产业调整和振兴规划，在推动结构调整方面提出了控制总量、淘汰落后、兼并重组、自主创新等一系列对策措施。

　　在规划陆续出台后，为贯彻落实振兴规划、制定配套措施，国家发改委会同相关部门制定了包括实施方案、管理办法、指导意见、专项政策以及法规条例等，共165条实施细则，目前已经有99条得到了落实，其余部分正在逐步落实。国家振兴和调整的重点产业，多数已经走出低谷，企稳回升，发展势头向好。

　　例如汽车产业，受到国际金融危机冲击，2008年下半年以来，我国汽车市场产销同比大幅下滑。去年第四季度我国汽车市场产量负增长达到14.92%，销量负增长8.15%。今年以来，通过一系列政策的刺激和支持，如减征小排量乘用车购置税、汽车下乡、以旧换新等措施，拉动了国内汽车市场的巨大潜力，使得中国汽车产业在世界经济不景气的大环境中保持了高速增长，其结构调整也有实质性进展。

　　今年前9个月我国汽车产量达到961.27万辆，同比增长32.01%，销售汽车966.27万辆，同比增长34.24%。近日，全国汽车累计产销量已突破1000万辆，稳居世界第一。与此同时，汽车产品结构得到了优化调整，1-9月1.6升以下小排量经济型乘用车累计销售506.08万辆，同比增长60.43%，占乘用车销售总量的69.89%，其市场占有率比上年同期提高近8个百分点，且为历年最高。而且，自主品牌轿车的市场占有率也得到稳步提高，1-9月其销售数量为150.62万辆，同比增长57.22%，占轿车销售总量的28.91%。其中，小排量自主品牌轿车共销售124.49万辆，同比增长72.37%，占自主品牌轿车销量总量的82.65%。另外，新能源汽车发展开始起步。汽车产业的跨地区重组也取得了实质性进展，如广汽集团兼并湖南长丰汽车公司。

　　又例如有色金属产业，由于该行业具有资源的全球配置和产品价格与国际市场完全接轨的特点，在此次国际金融危机中遭受重创，其损失甚至高于其他很多行业。国内铜、铝、铅、锌、镍价格，从2008年7月初到同年12月底，价格跌幅均在40%以上。有色金属行业出现全面亏损，而且生产出现严重下降，甚至很多企业停产。今年以来，在实行重点品种国家收储、扩大内需、直供电试点等政策的刺激下以及国际市场形势转好等因素共同作用下，有色金属产业已经逐步走出低谷，主要品种价格明显回升，尤其是第三季度以来生产企稳回升的态势明显，规模以上有色金属企业已经总体实现扭亏为盈，重点企业盈利明显增加。

　　今年1-9月，有色金属工业增加值同比增长9.3%；10种有色金属产量为1860.37万吨，降幅比1-8月收窄1.99个百分点，其中，9月份10种有色金属日均产量和原铝日均产量均创新高。有色金属价格虽然呈震荡态势，但比去年年末均有很大回升。例如电解铝，从2008年底每吨不足一万元，现在回升到每吨14000元以上。而且，重点企业直供电试点稳步推进。境外资源的开发也取得了部分进展。应该说国家这些举措，对稳定市场、增强企业发展信心有很大的作用。

　　结构性矛盾亟待破解

　　《中国投资》：目前，推进结构调整方面还存在哪些问题？究竟是什么原因造成的？《若干意见》的发布有何现实意义？

　　熊必琳：振兴规划是一个既立足当前，又着眼长远的应对国际金融危机的综合行动方案。从目前情况看，扩大国内需求、开拓国际市场、稳定企业生产的效果比较明显，相形之下，推进结构调整方面的工作力度有待加强。当前产业结构调整总体进展不快，各地区、各行业也不平衡。特别需要关注的是，不仅钢铁、水泥、平板玻璃、煤制甲醇等传统过剩产业仍在盲目扩张，风电设备、太阳能光伏发电用的多晶硅等部分新兴行业也出现了重复建设倾向，一些地区违法、违规审批，未批先建，边批边建现象又有所抬头。

　　分析起来，我认为有以下几点：一是面对国际金融危机严重冲击，我们将保增长、保生产作为首要任务，各方面的主要精力集中在尽快遏制生产下滑方面；二是结构调整特别是淘汰落后和兼并重组，关系到各方面利益调整，涉及到体制机制创新和突破，情况复杂，不仅难度大，而且需要一个过程，结构调整可谓“攻坚战”，要解决多年来积累的产业深层次矛盾，绝非一朝一夕；三是支持结构调整的配套措施实施细则的制定，政策性强，协调工作量大，需要一定的时间。

　　当前，我国经济回升的基础还不够稳固，应对国际金融危机已经取得的成果还是初步的、阶段性的，应该进一步处理好保增长和调结构的关系，全面、准确地抓好振兴规划的贯彻落实工作，将结构调整放在更加突出的位置上。

　　对于部分行业出现的产能过剩和重复建设，如不及时加以调控和引导，任其发展，市场恶性竞争难以避免，经济效益难以提高，并将导致企业倒闭或开工不足、人员下岗失业、银行不良资产大量增加等一系列问题，不仅严重影响国家扩大内需一揽子计划的实施效果和来之不易的企稳向好的形势，而且将错失利用国际金融危机形成的倒逼机制推动结构调整的历史机遇。

　　基于上述考虑，根据国务院领导指示精神，国家发改委会同有关部门对部分重点和热点行业产能利用、市场供需及固定资产投资等情况进行了认真研究，综合考虑了行业产能过剩和重复建设等因素，制订了《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》。对钢铁、水泥等行业要坚决抑制产能的过剩，对风电设备等新兴产业的发展要加强引导，避免低水平重复建设。尽快抑制产能过剩，把有限的要素资源引导和集中配置到调整存量、优化增量，培育新的增长点上，不仅对实现产业的良性发展，而且对转变发展方式、实现未来可持续发展具有重要的意义。

　　抑制地方盲目投资

　　《中国投资》：钢铁、水泥等行业产能过剩与应对金融危机的4万亿投资计划、十大产业调整与振兴规划有直接关系么？

　　熊必琳：为了应对国际金融危机的冲击和影响，党中央、国务院出台了一揽子计划，包括4万亿投资拉动计划，也包括按照“保增长、扩内需、调结构”要求制订的十大产业振兴规划等一系列政策。

　　应该说，国家应对国际金融危机的一揽子计划对中国经济的恢复起到了很好的作用，今年前3季度GDP同比增长7.7%，实现年初提出的“保八”目标，基本上没有问题。但其过程中确实有一些建设项目提前进入，工作量加大，使一些相关产业可能会出现局部的需求加大。比如说钢铁，一般情况下，钢材的需求比例，建筑钢材占50%。但由于4万亿的拉动，大量投资进入铁路、公路、基础设施及一些民生项目，这使得钢材和水泥的需求加大，需求结构也发生了变化。今年1-9月粗钢产量为4.2亿吨，同比增长7.51%；建筑钢材需求比例从往年的50%提高到60%左右。今年1-9月全国水泥产量11.8亿吨，同比增长18.2%。出现了局部对某些产品需求增长较快的情况。

　　但是，这和某些行业产能过剩应该说没有根本的关系。比如说钢铁，在应对金融危机之前，我国去年的钢铁产量是5亿吨，而实际上产能已经是6.6亿吨，同时还有5800万吨的在建项目，这样加起来，产能超过7亿吨。2008年全国水泥产量为14亿吨，总产量中落后需淘汰的占38%，即5.3亿吨。这些行业产能过剩显而易见，而这种过剩和我们应对金融危机的政策措施没有必然关联。

　　《中国投资》：出于利益驱动，很多地方的投资狂热不减，有的甚至会短视和盲目，这也是造成部分行业产能严重过剩的重要原因。对这个问题您怎么看？

　　熊必琳：应该说，各地贯彻落实振兴规划是积极主动的，大部分地方都组织制定了相应的规划和配套措施，在确保产业稳定发展上发挥了重要作用，应予以肯定。但也有一些问题需要引起重视、加以指导：一是有的地方规划与国家规划衔接不够，特别是一些结构调整任务比较艰巨的地区，没有完全体现结构调整的要求；二是有的地方以结构调整、淘汰落后为名，仍在铺摊子，上项目，还在谋划一些产能过剩、投资过热行业的扩能；三是个别地方不顾国家土地、环保法规要求，项目未批先建问题比较突出；四是一些地方保护主义抬头，有的对使用本地产品给予补贴，有的在政府采购或工程招标中排斥外地产品；五是技术改造项目前期准备不足，上报的项目数量较多，部分项目存在产品档次不高、技术水平一般的问题。

　　《中国投资》：对此，该《若干意见》有何措施？将如何引导地方和企业理性投资，使各方达成共识、形成合力来推进产业结构调整？

　　熊必琳：一些地方政府对鼓励企业投资的方向把握不准，有的职能部门监管不到位，确实是造成产能过剩的原因之一。针对这个问题，采取了一项非常重要的措施，即在《若干意见》制定部门中增加了监察部，在对策措施中增加了实行问责制，这是对各级政府有关部门和金融机构在投资项目管理上的约束。

　　《若干意见》明确提出：地方各级人民政府不得强制企业投资低水平产能过剩行业。政府各有关部门及金融机构要认真履行职责，依法依纪把好土地关、环保关、信贷关、产业政策关和项目审批(核准)关，并加强政策研究、信息共享和工作协调，形成合力，有效抑制部分行业产能过剩和重复建设，引导产业健康发展，促进结构调整和发展方式转变。要按照《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于实行党政领导干部问责的暂行规定〉的通知》的有关要求，对违反国家土地、环保法律法规和信贷政策、产业政策规定、工作严重失职或失误造成重大损失或恶劣影响的行为要进行问责，严肃处理。

　　这个重点措施对地方政府的官员提出了更高的要求，有助于他们更加切实执行党中央、国务院一系列的方针政策，进一步增强大局意识、责任意识和忧患意识，在保增长中更加注重推进结构调整，更多地按照产业政策的导向去引导投资，更多地关注产业的有序发展。

　　此外，该《若干意见》还提出建立信息发布制度，由国家发改委会同有关部门建立部门联合信息发布制度，加强行业产能及产能利用率的统一监测，适时向社会发布产业政策导向、产业规模、社会需求、生产销售库存、淘汰落后、企业重组、污染排放等信息，这对引导地方和企业理性投资会起到良性作用。

　　“组合拳”力促结构升级  

　　《中国投资》：您提到，当前在保增长的同时，要更加注重于调结构，请问如何把抑制产能过剩与产业结构的调整优化紧密结合起来，促进产业的新陈代谢、健康发展呢？

　　熊必琳：我们要在保增长的同时，更加注重于调结构，这点在全社会已经形成共识了。《若干意见》在推动结构方面的政策措施，具体有以下几点：

　　首先要在控制增量的同时优化存量。一方面严格控制产能过剩行业盲目扩张和重复建设，推进企业兼并重组和联合重组，加快淘汰落后产能；另一方面结合实施“走出去”战略，支持有条件的企业转移产能，形成参与国际产业竞争的新格局，同时依靠技术进步，优化存量，调整产品结构，谋求有效益、有质量、可持续的发展。

　　其次，要进一步强调有保有压。对钢铁、水泥等高耗能、高污染产业，要坚决控制总量、抑制产能过剩；鼓励发展高技术、高附加值、低消耗、低排放的新工艺和新产品，延长产业链，形成新的增长点。对多晶硅、风电设备等新兴产业，要集中有效资源，支持企业提高关键环节和关键部件自主创新能力，积极开展产业化示范，防止投资过热和重复建设，引导有序发展。

　　再次，要把培育新兴产业和提升传统产业相结合。立足于新一轮国际竞争和可持续发展的需要，尽快培育一批科技含量高、发展潜力大、带动作用强的新兴产业，及时制定出台专项产业政策和规划，明确技术装备路线，建立和完善准入标准；抓紧改造提升传统产业，及时修订产业政策，提高准入标准，对结构调整给予明确产业政策引导。这些都是国家发改委目前正在进行的工作。

　　另外，还要加强市场引导和宏观调控相结合。既要加强行业产销形势的监测、分析和国内外市场需求的信息发布，发挥市场配置资源的基础性作用；又要综合运用法律、经济、技术、标准以及必要的行政手段，协调产业、环保、土地和金融政策，形成抑制产能过剩、引导产业健康发展的合力；还要继续坚持深化改革，标本兼治，通过体制机制创新解决重复建设的深层次矛盾。

　　而且，通过实行问责制，能够更好地促使地方政府在保增长中更加注重推进结构调整，坚持产业政策导向，严格执行环境监管、用地管理、金融政策和项目投资管理有关规定，将坚决抑制部分行业产能过剩和重复建设作为结构调整的重点工作抓紧抓好。同时，也有利于地方要大力发展符合市场需求的高新技术产业和服务业，把握好调整的方向、力度和节奏，切实转变经济发展方式，提高经济发展的质量和效益，促进经济社会全面协调可持续发展。

　　《中国投资》：《若干意见》所述的“严格项目审批管理”，是不是意味着未来几年这些产业将不再批准任何新项目？如果是代表先进生产力的、利于产业结构调整升级的项目呢？毕竟所谓的产能过剩未必就是先进产能过剩，而现在正好是促使先进产能上位的大好时机。

　　熊必琳：严格项目审批管理是指，各级投资主管部门要进一步加强钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、风电设备等产能过剩行业项目审批管理，原则上不再批准扩大产能的项目，不得下放审批权限，严禁化整为零、违规审批。严格防止各级政府的财政性资金流向产能过剩行业的扩大产能项目。

　　国家发改委在尽快修订完善政府投资项目核准目录，在新的核准目录出台前，上述产能过剩行业确有必要建设的项目，需报国家发改委组织论证和核准。

　　这次《若干意见》确定的钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、风电这6个行业作为调控和引导的重点，是确实存在产能过剩及重复建设情况，需要采取有效措施加以解决，采取的是有保有压，既有控制，又有引导的措施，对产能过剩的行业继续扩大产能的投资项目要坚决抑制住，对符合产业政策导向，对结构调整和产业升级有促进作用的项目，国家继续给予支持。

　　而且，如前所述，对于产业振兴规划在不同层面上提出的培育和发展新兴产业的任务和措施，国家将着眼于下一轮国际竞争的需要，抓紧研究提炼一批产业链长、带动作用强的产品，制定出台专项培育政策，形成新的竞争优势；要结合改造提升传统产业，重点支持一批科技含量高、市场需求潜力大的产品，提高市场占有率；同时，还要抓好重大技术装备自主化和进口替代，满足国内重点工程和重点项目建设的需要。

　　淘汰落后绝非“国进民退”

　　《中国投资》：请问对淘汰落后产能有哪些具体措施？这是否意味着大量民营企业将被兼并或者淘汰出局？或者说是“国进民退”？

　　熊必琳：关于建立和完善淘汰落后产能退出机制的具体措施由工业与信息化部具体制定，据我所知正在最后敲定中，近期内应该会出台。

　　至于淘汰民营企业的问题，首先要明确一点，政府制定的产业政策，既没有针对央企，也没有针对合资企业以及民企，都是一视同仁的。在市场经济的条件下，国家尊重并按照市场经济规律办事，没有对央企或者对民营企业有不同的政策待遇。

　　在淘汰落后产能过程中，但凡技术、装备水平、环保等要求不达标的，无论央企、外企、民企，都一样要坚决淘汰。反过来，只要产能先进的、有核心竞争力的企业，政府都支持其健康发展。目前这几个行业中，存在落后产能的企业确实民企居多，但同时也要看到，民营企业中也有不少发展良好的、非常先进的企业，如钢铁行业中的沙钢、多晶硅行业中的江西赛维等。更何况，现在产权多元化的股份制企业非常多，上市公司也不在少数。因此，不能把部分产业中淘汰落后小民企的现象等同于“国进民退”，这是失之偏颇的看法。

　　至于要推进企业的兼并重组，可以说产能过剩行业的企业兼并和联合重组的任务十分紧迫和艰巨。结构调整、控制总量和淘汰落后产能均需要企业组织结构进行相应的调整。无论是国企兼并民企，还是民企收购国企，各种现象都有，强强联合的也不在少数。提高产业集中度、建立大型企业集团是提高产业国际竞争力的重要途径，这点毋庸置疑。目前要注意的是，如何抓紧建立科学规范、行之有效的工作程序，扎实做好企业改组、改制中的思想政治工作，切实维护群众利益，保持社会稳定，防止国有资产流失。

　　以调控外部性引导产业发展

　　《中国投资》：有专家认为，在市场经济条件下，政府不宜过多干预产业发展，否则将起到反作用。您怎么看待这个问题？如何评判产业政策的有效性？

　　熊必琳：这种观点是有道理的。事实证明，计划经济的那一套是不可取的，过多的不当的行政干预会影响产业经济的发展。但是，政府通过宏观调控外部性对产业实行引导和规范，可以在一定程度上避免或减少重复建设、社会资源浪费，加速淘汰落后产能，促进产业的结构优化升级，这是非常有必要而且紧迫的。

　　抑制产能过剩和重复建设所涉及的行业具有很强的市场性和全球资源配置特点，所以我们在制定政策时既要坚持充分发挥市场机制的原则，又要采取必要的调控措施。既要提出严格控制过剩产能的对策措施，又要提出引导产业健康发展的政策导向。

　　《若干意见》就是从这个角度制定了相应措施，来引导产业的健康发展。政府通过产业、环保、土地和金融等政策手段与市场的资源配置相结合，才能更好地遏制日益严重的重复投资建设现象，防止出现产能过剩造成的恶性竞争和过度竞争。

　　比如说要严格市场准入，我们将尽快修订发布《产业结构调整指导目录》，提高钢铁、水泥、平板玻璃、传统煤化工等产业的能源消耗、环境保护、资源综合利用等方面的准入门槛。正在加快编制或修订专项规划，对多晶硅、风电设备等新兴产业要及时建立和完善准入标准，避免盲目和无序建设。质量管理部门要切实负起监管责任，按照产业政策的要求和企业的质量保证能力，严格核发螺纹钢、线材、水泥等产品生产许可证，坚决查处无证生产。依法加强产品质量监督，加大处罚力度。建设主管部门要禁止落后水泥进入重点建设工程和建筑结构工程。

　　又比如要强化环境监管，这也是政府要做好的事情。要推进开展区域产业规划的环境影响评价，区域内高耗能、高污染项目环境影响评价文件必须在产业规划环评通过后才能受理和审批。未通过环境评价审批的项目一律不准开工建设。

　　还有一条至关重要的是，实行有保有控的金融政策。要加强宏观信贷政策指导和监管，引导和督促金融机构改进和完善信贷审核。对不符合重点产业调整和振兴规划以及相关产业政策要求、未按规定程序审批或核准的项目，金融机构一律不得发放贷款，已发放贷款的要采取适当方式予以纠正。同时严格发债、资本市场融资审核程序，上述项目及项目发起人，不得通过企业债、项目债、短期融资券、中期票据、可转换债、首次公开发行股票、增资扩股等方式进行融资。

　　在土地方面，要切实加强对各类建设项目用地监管。对不符合产业政策和供地政策、未达到现行《工业项目建设用地控制指标》或相关工程建设项目用地指标要求的项目，一律不批准用地；对未按规定履行审批或核准手续的项目，一律不得供应土地。国土资源部门要切实负起监管责任。

　　作为中央政府也好、地方政府也好，主要是要为市场经济创造一个良好的发展环境，引导有序的竞争。应该说任何一个政府，在制定和实施政策的过程中，都要针对市场的具体情况不断完善和提高，提出的政策措施都不可能是百分之百有效或者永远有效。因此评判一个政策的有效性，要从更加深远的角度、用历史的眼光来看待。

　　《中国投资》：一个好的政策能否落到实处，是大家最为关心的问题。《若干意见》将如何落实？能否透露一下产业协调司正在制订的新的《产业结构调整指导目录》，将遵循哪些原则？会有哪些调整？

　　熊必琳：在《若干意见》中我们提出了9项措施，这9项措施已经明确分解到国家相关部门，各部门将各司其职，密切配合，共同推进政策的落实。目前，正在建立起部际联席会议制度，对振兴规划以及《若干意见》贯彻落实中的问题进行追踪、评估、协调和指导。

　　总地来说，政策细则的落实需要一定的时间，而且在发展市场经济的过程中，体制机制的很多方面还需要进一步完善和提高。但也有些措施是马上能够见效的，比如说9条措施当中有些是马上要执行的，这些措施短期内就会见到成效。比如说，国家发改委会同多个相关部委建立、多家行业协会参与的部门联合发布信息的制度，就是刚刚落实的一项措施。目的是为了加强信息的沟通，加强引导，促进市场主体开展正常的投资和经营活动，有效引导市场的预期。

　　目前，国家发改委产业协调司正在修订《产业结构调整指导目录(2005年本)》，按照时间管理的要求，会尽可能在最短时间内出台新的指导目录。

　　鼓励类将为此次修订的重点，将突出促进结构调整和产业升级，有利于资源节约保护环境，避免产能过剩和重复建设。进入鼓励类目录的要遵循以下原则，包括：参与后金融危机时代国际竞争的新兴产业；形成新的经济增长点，带动产业升级，适应可持续发展；有利于节能减排、保护环境、安全生产、清洁生产和发展循环经济；新能源和可再生能源开发利用；自主研发、自主创新的新技术、新工艺、新产品的产业化，提高产业竞争力；实施兼并重组，淘汰落后，符合产业结构调整方向。

　　限制类主要是不符合国家行业准入条件和产业政策及有关规定，需要督促改造和禁止新建扩张的生产能力、工艺技术、装备及产品。包括重复建设、产能严重过剩的行业；不利于安全生产、资源和能源节约以及环境保护和生态系统修复等。

　　淘汰类主要是不符合国家有关法律、法规规定及产业政策要求的生产能力、工艺技术、装备及产品等。

　　各行业的一些准入标准，随着经济发展、技术进步也在不断调整。我们在修订2005版本目录的过程中，会更加重视一些产业的能源消耗、环境保护、资源综合利用等方面的标准，提高准入门槛，避免盲目和无序建设。这需要一些专家来把关，提出的标准必须是可行的、可操作的。这些工作都需要社会各界的支持。

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