中国社会科学院金融研究所

　　金融生态的源起

　　上个世纪90年代以来，随着社会主义市场经济体制的初步建立和金融信息可得性的逐步提高，中国金融体系的风险问题开始浮出水面，引起大家的广泛关注。但是起初，人们的目光集中于金融体系自身，认为中国的金融风险主要归因于银行经营管理不善，甚至归因于从业人员们经不住金钱的诱惑而腐化堕落。随着研究的深入，人们逐渐发现这一看法流于浅表。多数人认识到，表现在金融领域中的林林总总的风险和问题，其实正是我国改革开放过程中以及国民经济运行中各类风险的集中反映。

　　这样一种认识推动人们对我国金融风险的成因展开更为深入细致的研究。在这方面，中国人民银行于2003年完成的一项对2001～2002年我国不良资产形成的历史原因的调查分析，深化了人们的认识。根据此次调查，在不良资产的形成原因中，由于计划与行政干预而造成的约占30%，由于政策上要求国有银行支持国有企业而国有企业违约的约占30%，由于国家安排的关、停、并、转等结构性调整的约占10%，由于地方干预，包括司法、执法方面对债权人保护不力的约占10%，而由于国有商业银行内部管理原因形成的不良贷款仅占全部不良贷款的20%。应该说，这个研究的结论是震撼性的，它首次用数据告诉人们：形成巨额不良资产和金融风险的原因，不仅来自金融部门自身，还广泛地来自作为金融部门运行环境的非金融部门；而且用调查的数据来衡量，来自后者的因素可能占据主导地位。

　　正是认识到这个问题，我们研究中国金融风险成因并探讨管理方略，视野必须扩展到整个国民经济，并进一步延展到其他社会领域。

　　金融生态概念集中体现了上述认识。首次对这个概念进行系统阐述并将之提升到体制和政策高度的，是中国人民银行行长周小川。经他在一些场合反复阐释，这一概念很快得到广泛认同。

　　为了将这个概念进一步理论化和系统化，并形成一套易于让监管当局和各级政府把握的指标化体系，中国社会科学院金融研究所在人民银行有关司局的支持和指导下，开展了名为“中国城市金融生态环境研究”的课题研究。到目前为止，这项研究已经有了连续4年的成果，并均已公之于世。

　　从理论上说，金融体系绝非独立地创造金融产品和金融服务的系统，它的运行更广泛地涉及其赖以活动之区域的政治、经济、文化、法治等基本环境要素，涉及这种环境的构成及其变化，以及它们导致的主体行为异化对整个金融体系造成的影响。从这个意义上讲，中国金融风险的来源之一，是体制和机制层面的系统性风险，是中国政治、经济和发展模式转型过程中的诸多矛盾。换言之，中国的金融风险不仅源于金融业自身，而且更广泛地源于金融业赖以生存与发展的外部环境。

　　本项研究的目的，就是将上述理念通过若干指标结构起来，进而形成对我国各地区、主要城市金融生态的评价体系。

　　迄今为止，我们经历了四年研究，对中国地区金融生态进行了三次评价。2005年是我们最初的一个研究成果，集中进行了以下几个方面的研究：首先，对金融生态这个命题进行了系统的理论的阐述；其次，立足于地区层面，对中国不同地区之间金融业健康程度的巨大差异的成因进行了制度经济学意义的分析，包括经济地理、历史、人文传统，以及地区发展路径的差异，中央政府主导的非均衡区域发展策略的影响，现行体制下各级政府行为的扭曲等。再次，逐步构建了一套中国地区金融生态环境的评价体系，当时进行了50个城市的地区金融生态的评价。最后，我们提出三项建议：应转变地方政府职能，加强金融法治，推进社会诚信文化的建设。2007年我们进一步深化了2005年的研究成果，分析了在现行体制下地方政府行为模式对地区金融生态的影响，同时，将金融生态环境评价的地域范围大幅扩展，包含了30个省份和90个核心城市。

　　2008～2009年度是我们第三次发布此项研究报告。与过去两份报告相比，此次报告突出了如下三个要点：首先是总结、分析了过去几年我国金融改革和金融生态环境建设的成效；其次是深入探讨了此次国际金融危机背景下金融生态出现的新问题，包括中小企业融资方面的问题；再次是作为报告的核心部分，我们也对我国30个省份和100个核心城市的金融生态环境以及338个地区的信贷资产质量等级进行了评估。

　　银行与政府的良性互动刚刚开始

　　综合最近几年的发展来看，我国的金融生态环境正在稳步改善。这种改善与近年来我国金融体系的改革发展密切相关。

　　从直接融资方面来看，我国多层次金融市场体系建设正在稳步推进，各地区的融资渠道日趋多元化。我们的研究显示，虽然正规的直接融资市场发展停滞，但通过多种渠道展开的直接融资却有较大发展，总的结果是，各省份直接融资相对于间接融资的比重逐年提高。这与央行近年来所推动的短期融资券、中期票据等金融创新所产生的“鲇鱼效应”有极大的关系。

　　就传统的银行信贷领域来看，国有商业银行经过财务重组、再资本化和公司治理机制改革之后，内部控制和风险管理逐步得到强化。其主要表现是：各银行总行均强化了集中管理，并主要依据地区间风险收益的差异进行跨地区资金配置；各类银行之间及银行的各地区分行之间亦积极开展了以贷款交易等市场化的方式调配信贷头寸的活动；新建的商业银行分支机构在区域布局上也相对集中；等等。

　　以上发展形成了信贷资金依凭地区金融风险差异而从高风险地区向低风险地区流动的趋势。这种趋势不仅整体提高了银行信贷的效率，降低了风险，而且客观上也对某些地区形成压力，迫使其着力改善本地区的金融生态环境，以便吸纳更多的信贷资金。这可以说是一种真正意义上的市场压力，堪称金融体系与地方政府之间的良性互动。而且，从客观上对某些地区，特别是金融生态不佳的地区形成压力，可以迫使其着力改善本地区的金融生态环境，以便吸纳更多的信贷资金，形成资金洼地效应。

　　在这种良性互动下，中国各地区信贷资产质量近年来有了明显改善，银行体系的信贷资产不良率和估计损失率显著下降。2003～2007年，中国各省区信贷资产不良率和估计损失率的平均水平已经分别从21.04%和12.41%降低至9.88%和6.51%。其间，各地区改善金融生态环境的努力功不可没。

　　我们研究中国金融生态环境问题的出发点之一，就是认识到现实中的金融业是依托一定的宏观环境和制度条件来运行的。中国的金融风险固然有金融机构内部治理结构缺陷方面的原因，更有金融业生存与发展的外部“生态环境”不良的深刻根源。中国金融业的问题事实上是中国政治、经济体制转轨过程中诸多体制性矛盾累积的集中表现。如果这些矛盾得不到有效解决，银行微观治理结构层面的改良并不一定能够保证金融业发挥有效的资源配置作用，金融风险同样也会发生并积累成灾。

　　也就是说，在政府主导资源配置的经济体系中，银行即便能够从内部治理层面将来自政府的不当干预挡在门外，但是迫于经营乃至生存的压力，最终还是挣脱不出现行的体制框架。这意味着，要想廓清政府与银行之间纷繁复杂的关系绝不是一件容易的事情。因此，当银行体系的内部改造进行到一定阶段之后，还需要通过加快体制改革、转换政府职能、强化社会信用体系建设、促进以保护债权为中心的法治环境建设，进一步巩固和深化金融改革的成果。

　　我们并不是在倡导一种机械式的阶段论，也不认为在其他方面的体制改革没有到位之前，金融改革应该停顿。我们所要强调的是，任何单项的制度都只是整个制度环境体系中的一个环节；要使该项制度能够发挥良性作用，需要其他相应的制度来协调和配套。在体制转轨的过程中，某些体制改革的“超前”或“滞后”都可能造成无效率的结果，这是转轨经济体的一个最基本特征。

　　关注新增信贷的“亲政府化”倾向

　　从2008年11月份以来，与积极的财政政策相配合，银行信贷大幅增长。现在看来，这些经济刺激计划的实施对于扭转经济持续加速下滑的趋势，对于加快经济复苏的进程至关重要。

　　但是，当前各地政府雄心勃勃的经济投资计划，以及新增信贷剧增并且主要投向政府主导的基建工程项目的现象，依然是这个体制背景下的产物。在当前经济衰退的背景下，中央出于刺激经济的需要，对地方投资冲动的监管力度必定会大大低于经济繁荣时期。这就使地方政府比较容易利用手中掌握的自然资源或其他方面的行政影响力，吸纳金融资源。特别是5月份政府把投资项目的资本金比例从30%降到20%以后，很多地方政府的融资平台一下子成为银行信贷哄抢的“香饽饽”，所以可以看到，5月份、6月份的信贷又重新回到激增的状态。

　　应当看到，这种“银政合作”模式与当前经济衰退和政府刺激经济的政策是比较吻合的。然而，一旦经济有效复苏且进入正常增长的路径，未来新一轮方向相反的宏观调控，可能再次将产能过剩以及由此导致的银行呆坏账风险推到我们面前。20世纪90年代经济下滑时期银行信贷急剧扩张之后所引发的银行不良贷款率高企，可谓前车之鉴(见图1)。

　　危机环境下政府与金融关系的新认识

　　过去我们研究中国金融生态环境问题，关注的重点确实在于如何让金融业的运行摆脱政府的不当干预。应当说，近年来我国金融生态环境的改善，与这种努力密切相关。但是，此次全球金融危机的爆发使得我们对这一问题有了新的更深入的认识。这主要体现在两个方面。  

　　第一，政府和金融机构的关系。为了应对金融危机，西方国家政府均采取了历史上少有的政府干预和参与政策，在一段时期内向“问题金融机构”敞口供应资金，甚至“国有化”或“类国有化”措施也不鲜见。一段时期中，人们倾向于从“解救危机”的特殊性上来解释这些现象。但是，当美国奥巴马政府在危机已趋平缓时推出金融监管改革方案后，人们开始认识到，在危机中被采用的某些政府干预乃至直接参与金融业的措施将有可能被制度化。

　　第二，中小企业的融资困境。金融危机中，中小企业融资难问题更为突出。人们普遍认识到，中小企业融资问题，不能完全交给市场去解决，政府必须发挥积极的作用。然而，简单地用政治号召和行政命令来迫使金融系统增加对中小企业的融资，其结果恐怕不仅会增加金融业的风险，也会使金融生态环境恶化。这意味着，要解决中小企业融资难的问题，不能简单地“去政府化”，也不能简单地“亲政府化”，我们需要积极探讨政府参与和干预金融运行的适当方式、领域、力度和时间选择，而要做到这一点，我们显然需要在体制、机制、产品和服务等方面进行更为深入的综合改革。

　　2008年中国地区金融生态环境的态势

　　中国地区的金融生态环境由地区经济基础、金融发展、政府治理、制度文化四个方面的要素构成。我们通过对这四个方面的相关指标进行单因素数据筛选分析，构建中国地区金融生态环境的多因素评价模型，最终得出对30个省份及100个大中城市的金融生态环境的综合评价结果。

　　纵观2008年度全国各省份金融生态环境的综合评价结果(见图2)，上海综合评分最高，在评分最高的前十个地区中，除了排在第九位和第十位的重庆和四川，其余全都为东部沿海省份。与之对应，综合得分最低的十个省份，西部占了六席，东北二席，东部和中部各一席。其中，综合得分最低的为甘肃和青海，均低于0.200。

　　从区域平均得分来看(见图3)，东部沿海地区(北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南11个省份)金融生态综合评分最高，显著高于内陆地区。中部(山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南6省)、东北(辽宁、吉林、黑龙江)和西部(重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古11个省份)综合评分相差并不大，但比较起来，西部各省份综合评分的简单平均明显低于综合评分的GDP加权平均值，说明西部地区内部各省份差异较大(如重庆综合评分0.535，青海综合评分却只有0.116)，而且综合评分低的省份经济总量小，经济较为落后。   

　　在此需要指出的是，金融生态环境综合评分的态势与四大地带金融资产质量并不完全对应(见图3)。原因在于，影响金融资产质量的因素是多方面的，既有金融体系内部因素，也有外部环境的因素，金融生态环境并非完全决定金融资产的质量。

　　同时，本项研究也对全国100个大中城市进行了金融生态环境的综合评分。图4、图5分别列示了金融生态环境综合评分排名前30位和后30位的城市。综合评分排名前30位的城市中，中部占二席(其中，武汉排名第27位，合肥排名第30位)，西部占一席(成都排名第23位)，其余均为东部沿海城市。而综合评分排名后30位的城市中，中部、西部城市居多，占2/3以上；东部地区仅占五席，包括辽宁的抚顺、鞍山、锦州，海南的三亚和河北的张家口。

　　按照金融生态环境综合评分的分值情况，我们将地区金融生态环境划分为五个等级，Ⅰ级综合评分高于0.700；Ⅱ级综合评分位于0.600～0.700；Ⅲ级综合评分位于0.400～0.600；Ⅳ级综合评分0.300～0.400；Ⅴ级综合评分低于0.300(见表1)。

　　依据同样的标准，我们将城市金融生态环境也划分为五个等级。图6为金融生态环境五个等级的区域分布图。从图中可以清晰地看到，Ⅰ级金融生态环境城市全部为东部沿海城市。Ⅱ级以上的城市也绝大多数位于东部沿海地区。值得注意的是，成都作为西部的城市是内陆地区唯一进入Ⅱ级金融生态环境的城市。而中部城市占了Ⅴ级金融生态环境城市的一半以上。

　　就东部、中部、西部、东北四大地带来看，参与金融生态环境综合评分的100个大中城市中，53个城市位于东部地区，20个城市位于中部地区，21个城市位于西部地区，12个城市位于东北地区(辽宁既属于东部又属于东北)。图7为各地带城市金融生态环境的等级分布。总体来看，东部地区各城市间金融生态环境差距较大，覆盖了Ⅰ～Ⅴ级，但约85%的城市综合评分高于0.4；城市间金融生态环境差距较大的还有西部地区，覆盖了Ⅱ～Ⅴ级四个等级；中部地区各城市间金融生态环境几乎均匀地分布在Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ级；而东北地区的城市金融生态环境绝大部分位于Ⅳ级。■

　　此报告是国家社科基金重大项目招标课题“落实科学发展观，实现我国金融体系现代化”(项目批准号：07&ZD013)的子课题研究成果

　　课题组成员：李 扬 王国刚 刘煜辉

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