文/汤伟

　　气候变化已从科学问题到政治问题再到经济问题的三级跳并逐渐演化为综合性的发展问题，渗透到经济活动、政策法规和社会大众心理的各个层面，总体上说来气候变化已越来越体现出一些新的趋势。

　　新趋势

　　气候变化安全化趋势非常显著。气候变化已成为公众话语体系和环保主义不可分割的一部分，成为影响当今世界如何共存的意识形态和合法性的重要来源。气候问题不但已经占据了国内政治议程的核心位置，而且成为八国峰会、中欧峰会、G20、中美战略和经济对话还是联合国安理会讨论的焦点，更要紧的是相关智库还出台了一系列气候变化与政治稳定、安全的报告，这说明气候问题已高度安全化。

　　气候变化认识上的共识趋于增多。其气候变化成为核心问题以来就一直存在争论，先是从上个世纪90年代围绕气候变化科学即气候变化是否存在、气候变化是否人为的到21世纪减缓气候变化经济成本再到当前温室气体减排的基准年，这说明在气候变化问题人类社会存在的共识越来越多，分歧也越来越集中政策执行的目标和手段方面，需要指出的是社会大众也越来越认识到气候变化是全球的责任，发展中国家也需要进行实质性减排。

　　气候变化立法趋势越来越明显。随着气候问题科学认知的逐步深入，世界主要国家均认识到人类活动引致的温室气体排放是主因，各国政府、立法机构以及相关国际组织遂逐步开展温室气体排放控制方面的立法，如1998年日本政府颁布的世界上第一部气候变化专门法律《气候变暖对策法》，2000年的《控制温室效应国家计划》，2002年新的《气候变化计划》，2007年《中国应对气候变化国家方案》，2009年4月英国的《气候变化法案》、2009年6月美国众议院通过《清洁能源和安全法案》；此外德国、苏格兰等欧洲地区、新西兰、孟加拉等国家也在探索通过立法来应对气候变化。

　　气候变化的安全化使政府易于唤起社会大众对气候问题的关注，而政府间和政府—社会大众以及社会大众之间共识的增多显然为气候变化问题的解决提供了充足的意愿和动力，而这种意愿和动力又进一步转化为气候立法的进展。

　　新趋势对城市责任的影响

　　城市作为国家的基本行政单元，对上需要对国家负责，对下需要对企业、市民负责，因此对于对气候变化这样全球性问题，城市责任十分明确。总体上当今世界仍然延缓着工业革命以来的城市化进程，人口越来越多、规模越来越大， 2030年全球城市人口比例将上升61%，超过1000万的特大城市将达到23个。城市化的加速必然导致能源消耗迅猛增长，温室气体排放急剧上升，联合国人类居住署(UNHS)和克林顿创新基金(Clinton Climate initiative)指出城市温室气体排放大概占据人类总排放的75%~80%。城市在全球温室气体排放中的地位和作用决定了城市在应对气候变化中存在巨大的责任，决定了应对气候变化要取得了令人满意的进展就必须把城市有效整合进来，就必须让应对气候变化的资金、技术、政策以及社会意识等诸方面在城市层次上得到全面有效贯彻。那么气候变化的新趋势对城市责任又有什么影响呢？

　　安全化趋势要求城市意识到气候变化不仅是关涉自身的环境问题，而是关系到自身的安全问题。城市作为生产力的空间载体，聚集了相应地域范围的资本、劳动力和科学技术，是一定地域内经济聚集实体和纵横交错经济落网的枢纽、经济增长引擎、世界创新中心和各国贸易重镇。城市一般分布在沿海地区或河流入海口，独特的地理位置决定了城市存在着巨大的气候脆弱敏感性，温度、降水以及极端事件会加大了道路、桥梁、通水道等基础设施压力，洪水、干旱和海平面上升侵蚀了城市土地和海岸，其他一些意想不到的后果影响废水、垃圾处理系统以及固体废弃物设施，更有着甚者气候变化还间接导致了许多生命的丧失，引起很多诸如卡特里娜飓风的公共安全事件。实际上就像哥伦比亚大学所出台的报告所说的中国上海、巴西里约热内卢和印度的孟买将是发展中国家中面临气候变化风险最大的三个超大型都市。城市气候安全化趋势必然迫使城市做出安全动员，哪些这些安全动员又体现在哪些方面呢？

　　安全上的动员需要共识，气候问题上科学经济共识的增多必然促使城市自身应对气候变化做出全面有效的评估，这里包括城市温室气体的主要来源、减缓和适应的经济成本以及技术的利用等方面。一般说来城市温室气体减缓主要通过调整经济结构、提高能源效率、开发可再生能源、加强生态建设、实行计划生育等等；适应气候变化主要通过改造基础设施，建立完善应对气候变化不利后果的应急体系，共同增强防灾减灾、农业生产、水资源保障、公共卫生服务等领域的能力以及增加城市森林碳汇等方面。但问题的关键是任何一个城市的自然和经济资源都是有限的，当应对气候变化和经济发展等其他目标向左时是否应该把应对气候变化列为优先关联的事项，毕竟城市自身目标和国家目标还存在相当不一致的可能，实际上就是说国家如何把城市整合到应对气候变化的集体行动中来，显然这就是国家纷纷出台气候法案的重要目的之一。

　　气候变化法律化趋势对气候变化中的城市责任提出了刚性要求。只要国家对温室气体减排予以法律确定并对达成目标的方法和制度予以规定，那么城市作为该国的行政单位就必然需要承担相应的承担，法律彻底解决了悬而未决的政治意愿问题。以英国气候变化法案中的碳预算或许有助于说明问题，碳预算是指给定的一段时间内温室气体被允许排放到大气中的数目，而不论引起排放的是整个经济、某个工业部门抑或一系列其他活动。英国希望通过一系列政策工具到2050年将包括二氧化碳、甲烷在内的所有温室气体在1990年基础上实现国内减排80%，这里的政策工具或者为碳价格、碳税和补贴的经济激励；或者是技术创新；或者信息公开和大众鼓励；或者是必要的管制等等。实际上一旦总预算确定，那么分解碳预算就变得极为重要，这里可以采取部门分解，总目标分解到各产业部门，然后再被分解到一定的服务提供者例如电力、住房、汽车等等；最后被分解到的终端用户，如个人、公司和其他组织，也可以采取地区分解，例如苏格兰、英格兰的目标并进一步分解到各县市。实际上无论哪种分解到最后主要的能耗消耗部门和终端用户都位于城市，城市目标的实现尤为关键，而立法对城市提出要求显然使城市责任更加明确。

　　低碳城市：世界主要城市的经验

　　鉴于气候变化中的城市责任说明低碳城市的必要性，然而发展低碳城市并不只是雄心壮志，需要踏踏实实的行动和足够充分的准备。伦敦气候变化署发布的《低碳城市—从伦敦到上海的愿景》报告认为低碳城市建设不仅包括低碳生产、低碳消费、还包括控制高碳产业发展速度和大力开展国际合作。一些学者认为低碳城市低碳经济在城市范围内的运用，而低碳经济的实质是能源效率和清洁能源结构问题，核心是能源技术创新和制度创新，所以低碳城市主要体现在清洁能源、能源效率和能源技术上。另外一些学者认为低碳城市主要包括基底低碳(能源发展低碳化)、结构低碳(经济发展低碳化)、方式低碳(社会发展低碳化)和支撑低碳(技术发展低碳化)。理论发展为低碳城市实践奠定了基础，世界主要城市纷纷出台低碳城市战略与计划。东京制定了可再生能源发展计划和未来十年碳减排方案；伦敦制定伦敦方案，意图通过能源伙伴关系计划、氢伙伴计划、气候变化署以及大伦敦方案工作组等机制提高城市规划、土地使用、建筑物基础设施的效率，最终做到低碳发展；纽约则期望通过“DOT”路径来发展低碳城市包括发展公共交通、提交碳排放报告、公众宣传和可再生能源研发等11个方面；香港则试图立法施行赏罚机制严格管制电力生产过程的碳排放，并强制执行建筑物能源效益方案，推动碳审计。

　　综观世界各国应对低碳经济发展所采取的行动，技术创新和制度创新是关键因素，政府主导和企业参与是实施的主要形式。实际上城市不但自身积极实践低碳城市，为了更好的交流和合作已建立了一系列对话和行动平台。2005年联合国环境署(UNEP)和联合国人均署(UN-HABITAT)召开全球气候变化的地区领导人会议，同年全球40多个大城市组成的“世界大都市气候先导集团”在伦敦召开会议其目的就是旨在加强世界大城市间的合作，致力于削减温室气体排放量。2007年巴厘岛会议当中有六十多个大城市领导人参加了地区领导人磋商会议，13个城市初步签署了市场与地方政府气候保护协定。 2009年“世界大都市气候先导集团”在韩国首尔召开第三次会议，主题是“应对气候变化成就与挑战，再次确认了解决气候变化问题的钥匙在城市自己手中。此外联合国和世界银行还推出了城市防御气候变化的实用指南，旨在帮助政策制定者识别使城市成为遭受气候变化影响的“热点地区”的特征，制定增强其抵御气候变化能力的战略，从而在气候变化、减少灾害风险与城市规划及管理之间建立联系。城市管理者们还相信后京都的国际气候框架必须把城市包括进去，要实现全国性目标就必须赋予城市力量和资源，而城市的减排将比国家更加有效。

　　结束语：

　　2009年中国超越美国成为温室气体最大排放国，随着后京都哥哈根协议的签订国际社会气候变化安全化、社会共识的增多以及立法趋势的加强，无论从国际竞争的角度还是从承担城市责任的角度，中国城市推行低碳城市要求和力度都必须大大增强。当然中国城市还可以充分必须借鉴世界主要城市的经验利用安全化趋势唤起民众关注，利用社会共识凝聚改革动力在城市层面推动立法工作的展开，从根本上解决目前制度上仍然具有的不顺畅、协调不一致的问题。当然上海等中国城市还可以利用世博会等契机现行开发一些示范项目，并对居民开展大规模相关教育以促进上述趋势的更快更早到来。

　　作者工作单位系上海社会科学院生态经济与可持续发展研究中心

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