从美国政府公布的改革方案看，美国金融监管体系改革总体上对防范金融风险具有积极意义，但真正付诸实施仍面临不少困难

　　毕吉耀

　　近日，美国总统奥巴马发表电视讲话，宣布要对美国的金融监管体系进行大规模的全面改革，消除金融监管漏洞，防止再度发生严重的金融危机。与此同时，美国财政部公布了题为“金融监管改革：新的基础”的金融监管改革白皮书，由此拉开了美国上世纪30年代大萧条以来最大规模的金融体系改革序幕。这份长达88页的金融改革方案一经公布，立刻引起美国金融界和国际社会的广泛关注，各种意见、评论和争议充斥世界各大报章。虽然美国政府提出的金融体系改革方案最终还需通过国会的审议批准才能付诸实施，但由于方案的起草过程广泛征求金融界、监管当局、学术界以及国会议员的意见，因此最终获得国会批准的可能性较大。从美国政府公布的改革方案看，美国金融监管体系改革总体上对防范金融风险具有积极意义，但真正付诸实施仍面临不少困难。

　　美国金融监管体系改革的核心内容

　　美国财政部公布的金融监管白皮书认为，近两年美国经历了大萧条以来最严重的金融危机，迫使美国政府不得不采取超乎寻常的措施来稳定金融体系和减轻金融危机对各种经济活动的冲击。造成这场严重金融危机的原因众多，其根源可以追溯到过去几十年来美国对其金融市场和金融机构的灵活性、效率和自我修正功能过于自信，致使金融机构放松信贷标准、忽视对金融创新产品的风险管理、盲目扩大金融杠杆背书、资产证券化缺乏透明度、投资者过分依赖信用评级机构、薪酬制度过分重视短期利润而牺牲长期价值，结果导致金融风险不断积聚，最终酿成严重的金融危机。而金融监管体系存在的漏洞和缺陷也弱化了政府监控、防止和处置金融体系积聚的风险的能力，特别是没有一个监管机构负责保护经济金融体系的稳定；对银行控股公司缺乏全面监管，只注重保护所属银行；允许投资银行在不同的监管机构管辖下选择不同的经营体制，从而逃避对资本充足率和杠杆率的限制；对实际上拥有保险储蓄的保险公司等金融机构在技术上认定为“非银行”，从而规避对商业银行的更加严格的监管；等等。正是由于这些缺陷，使得政府在这场金融危机过程中，只能在动用财政资金对面临破产的大型金融机构注资救援以稳定整个金融体系或者听任这些金融机构破产从而进一步加剧金融危机之间进行艰难选择。因此，为了恢复对整个金融体系的信心，减轻金融危机对实体经济的影响，必须对金融监管体系进行全面改革，建立一种更加简单和有效的保护消费者和投资者利益、鼓励金融创新并能适应金融市场发展需要的金融监管体系，以促进经济的可持续复苏。

　　白皮书提出金融监管体系改革要实现以下五个关键目标：

　　一是强化对金融机构的监管，将所有可能对金融体系造成显著风险的金融机构全面纳入监管范围，明确金融监管机构的责任。为此，白皮书建议由财政部牵头组建一个由各金融监管机构参加的新的金融服务监督委员会(Financial Services Oversight Council)，负责监控识别可能出现的系统性风险和改善各监管机构之间的合作；赋予美联储监管所有可能对金融稳定构成威胁的金融机构的权力，即使这些金融机构并不拥有银行；强化对所有金融机构的资本充足率和其他审慎标准的监管，对从事多种金融业务、关联性高的大型金融机构实行更高的标准；建立新的全国银行监管机构负责监管所有在联邦政府注册的银行；废除允许某些存款机构规避美联储对银行控股公司进行监管的联邦储蓄条例和其他存在漏洞的规定；对对冲基金和其他私人资本投资顾问实行向证券交易委员会登记制度。

　　二是建立金融市场的全面监管体系，确保金融市场能够应对系统性危机和个别大型金融机构倒闭的冲击。为此，白皮书建议加强对资产证券化市场的监管，包括增强市场透明度、对信用评级机构实行更加严格的监管，以及要求贷款证券化过程中的发行人和创设人保留财务利益等；对所有柜台交易的金融衍生品进行全面监管，并实行集中清算；赋予美联储监管支付、清算和结算系统的新权力。

　　三是保护消费者和投资者免受金融欺诈，通过强化对消费者金融服务和投资市场的一致监管，重建金融市场信心。为此，白皮书建议设立新的消费者金融保护机构，确保消费者在接受所有金融部门服务时免受不公平、欺诈性和暗藏玄机的合同条款的侵害，消费者金融保护机构有权取消或废止金融机构单方面设立的不公正金融服务条款；为对消费者提供金融产品和服务的各类金融机构建立更加公平的竞争环境和实行更高的标准。

　　四是为政府提供处置金融危机所必需的工具，确保政府有足够的权力和工具防范和处置金融危机，避免在危机发生时政府只能在救援和听任金融机构倒闭之间进行选择的尴尬局面。为此，白皮书建议建立新的机制，使得政府能够在银行控股公司或其他非银行金融机构存在潜在倒闭风险并将威胁到金融体系稳定时提前加以处置；赋予美联储在不同寻常的紧急情况下提供应急贷款的权力，加强美联储在防范金融危机方面的责任。

　　五是提高国际监管标准和改善国际合作，通过促进建立更加协调一致的国际金融监管标准和体系，加强对全球资本市场、跨国金融机构和金融活动等方面的监管，以应对金融风险和危机的跨国传播。白皮书提出美国要在20国集团峰会、金融稳定委员会和巴塞尔银行监管委员会等国际机构中发挥更加强有力的领导作用，推动国际金融监管和金融政策协调。

　　美国金融监管体系改革对防范金融风险具有积极意义

　　由美国次贷危机引发的全球性金融危机对世界各国经济都造成严重冲击，导致世界经济陷入第二次世界大战以来最严重的衰退。虽然导致当前这场全球性经济金融危机的原因众多，但美国长期以来放松金融监管，特别是对大型金融机构的金融创新活动和各种复杂的结构性金融衍生产品缺乏起码的约束和监管，对贷款证券化过程中风险转移和积聚疏于管理，纵容对冲基金等高风险金融机构的投机活动等，对造成当前这场波及全球的国际金融危机负有不可推卸的责任。奥巴马政府提出的金融监管体系改革方案总体上具有较强的针对性，对堵塞美国的金融监管漏洞、强化金融监管和防止金融风险积聚引发新的系统性金融危机具有积极意义。

　　首先，改革方案赋予美联储对金融体系的系统风险进行监管和预先处置的权力，将改变美国现有监管体系中多头管理、协调困难、对金融体系系统性风险无人监管的局面，有利于整合现有的金融监管体系，强化政府对系统性金融风险的监测和防范。在美国现有的监管体系下，虽然银行、证券、期货、保险等不同金融业务都有不同的监管机构负责监管，但对从事各类高度关联的复杂金融活动的大型金融机构特别是银行控股公司的资本负债情况、资本充足率、金融杠杆率、表外业务，以及风险防控机制等却缺乏必要的约束和统一监管，而一旦这类机构出现问题甚至破产倒闭，往往造成连锁反应，威胁到整个金融系统的稳定。因此，赋予美联储对大型金融机构的监管权力，在一定程度上有助于防范系统性金融风险，维护金融体系的稳定。

　　其次，改革方案将金融衍生品交易、对冲基金和信用评级机构等纳入监管范围是一大亮点。资产证券化是美国金融市场运行和金融创新的基础，也是滋生和积聚系统性金融风险的重要原因。由于能够将贷款出售给投资银行等大型金融机构，放贷机构为追求盈利往往放松贷款条件扩大贷款；大型金融机构则凭借高级信用评级设计出各种复杂的结构性金融产品将收购来的抵押贷款转化为资产支持证券(ABS)在资本市场和货币市场上销售，将风险进一步转嫁给各类投资人。为提高资产支持证券的信誉和投资吸引力，又衍生出诸如债务担保凭证(CDO)和信用违约互换(CDS)等各类金融衍生品，投资者只能凭借评级机构的评级报告进行投资，无从了解所购买的金融产品的真实风险。由于在资产证券化过程中各相关金融机构都大型金融机构注资救援以稳定整个金融体系或者听任这些金融机构破产从而进一步加剧金融危机之间进行艰难选择。因此，为了恢复对整个金融体系的信心，减轻金融危机对实体经济的影响，必须对金融监管体系进行全面改革，建立一种更加简单和有效的保护消费者和投资者利益、鼓励金融创新并能适应金融市场发展需要的金融监管体系，以促进经济的可持续复苏。

　　最后，设立新的消费者金融保护机构，不仅有利于在信用卡、住房抵押贷款和储蓄投资等金融交易中保护消费者利益，而且有利于加强对消费者金融服务的监管和降低金融风险。以往，金融机构在向消费者提供各类金融服务时，往往通过设计各种复杂的金融产品来掩盖各类抵押贷款产品的真实风险和收益状况，甚至在合同中加入各种不公平甚至具有欺骗性的条款，导致消费者难以获得金融产品的真实信息，从而接受可能不具备偿还能力的贷款或存在风险陷阱的金融产品。这些行为不仅严重侵害了消费者权益，而且产生了诸多金融风险隐患。次贷危机爆发的一个重要原因，就是不具备偿还能力的贷款买房人并不完全了解房价下跌，可变利率随后大幅上升，以及违约成本等方面的信息而盲目贷款，最终引发金融危机。因此，设立新的机构强化对消费者的保护，制止不公平的条款和交易，有助于从源头上降低金融风险。

　　总之，美国政府提出的金融监管体系改革方案，无论是在整合简化现有金融监管体系、填补监管空白，还是在保护消费者和投资者利益，以及强化对金融机构、金融产品和金融交易的监管等方面，都试图作出全面的改革，这对于纠正美国金融监管体系的种种弊端，提高监管效率，防范系统性金融风险，重建对金融市场的信心都具有积极意义。

　　美国金融监管体系改革任重道远

　　虽然美国政府提出的金融监管改革方案描绘出了未来美国金融监管体系的蓝图，并且也凝聚了相当广泛的共识，但对该方案的许多内容仍存在诸多批评和质疑，在国会审批过程中势必引发更加激烈的辩论，有些条款和内容也会被修改。即便最终获得国会通过，在实施过程中也会面临不少困难。

　　首先，此次金融危机重创美国金融体系，导致经济严重衰退和失业大量增加，改革现有金融监管体系，防止今后再次出现类似的金融危机，已经成为美国政界的共识。但是，在加强政府监管和奉行自由市场经济原则之间仍存在广泛争议。一些人士担心奥巴马政府加强金融监管可能强化政府对美国金融业的干预，违背自由竞争和市场经济原则，最终导致美国金融体系效率下降；另一些人士认为金融问题是一个高度复杂且专业性很强的问题，加强监管虽然没有错，但并不能从根本上消除金融风险和危机，只不过是延缓危机的爆发和减弱危机对经济的冲击，没有必要对现行的监管体系进行如此大规模的改革，而应把重点放在提高监管的有效性上。这些意见和原则上的分歧，有可能对奥巴马政府的金融监管改革努力形成障碍。

　　其次，就改革方案的具体内容而言，不少人对赋予美联储广泛的监管权力存有疑虑，担心美联储成为没人监管的“超级监管人”而滥用监管权力，同时对美联储是否有能力识别和清除导致目前金融危机的各种系统性风险也表示怀疑。作为中央银行，美联储的主要职责仍然应该是负责货币政策的制定和实施，促进经济增长和防止通货膨胀。如果把太多的精力放在金融监管方面，有可能弱化其在货币政策制定方面的能力，从而不利于美国经济增长和就业增加。

　　再次，对于把金融衍生品交易和对冲基金纳入监管范围，金融界的反对声音很大，担心过于全面和严格的监管有可能妨碍美国的金融创新，束缚金融机构进行金融创新的手脚，从而降低美国金融体系的活力。这些认识认为，虽然不适当的金融创新确实放大了金融风险，但引发此次金融危机的根本原因却是政府宏观经济政策的失当。如果不是布什政府时期过于宽松的货币政策和扩张性的财政政策，美国的房地产价格也不会持续大幅上涨，而货币政策的过快转向引发房价下跌才是引发次贷危机的重要原因，不能把过错过分归咎于金融衍生品交易和对冲基金。

　　最后，在美国的联邦分权体制下，美国现行的监管体系错综复杂，联邦政府与州政府都对金融机构和金融活动具有不同的监管权限，银行、保险、证券和期货等不同领域的监管规则既有重叠也有冲突，即便奥巴马政府的改革方案获得国会通过，实施起来也困难重重，金融监管体系的改革和整合涉及方方面面的权益和法规调整，很难在短期内完成，寄希望于金融监管体系改革来稳定美国的金融体系和促进美国经济的复苏可能只是一种幻想。■

　　作者单位：中国人民大学中国经济改革与发展研究院

　　(责任编辑 赵雪芳)

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