新的金融监管改革方案旨在借此恢复人们对美国金融体系的信心，防止类似于当前金融危机的再度发生。方案的重点是赋予美联储以监管整个金融体系的新权力，同时创立一家新的个人消费者保护机构

　　包明友

　　2009年6月17日，美国总统奥巴马率领包括财长盖特纳、美联储主席伯南克、国家经济委员会主任萨默斯以及其他金融监管机构负责人和业界代表，在白宫正式对外发布了题为“金融监管改革：新的基础”(Financial Regulatory Reform: A New Foundation)的金融监管改革白皮书。白皮书长达88页，分5个部分详细阐述了改革的主要内容。这份经过长时间酝酿而提出的改革计划，被业界视为美国70年来最为全面的金融监管改革路线图，一旦通过必要的立法程序付诸实施，它必将对美国金融市场的发展产生深远影响。

　　金融监管改革计划的主要内容

　　加强促进对金融公司的监管

　　成立一家跨部门的金融服务监督委员会(Financial Services Oversight Council)，以促进监管信息共享和协作，甄别风险苗头，为美联储确定一级金融控股公司(Tier 1 FHCs)提供咨询。该委员会也将成为监管部门相互之间解决管辖权争端的平台。金融服务监督委员会的成员包括财政部长(兼任委员会主席)、美联储主席、全国银行监管署(National Bank Supervisor)主任、消费者金融保护署(Consumer Financial Protection Agency)主任、证券交易委员会(SEC)主席、商品期货交易委员会(CFTC)主席、联邦存款保险公司(FDIC)主席以及联邦住房金融局(FHFA)主任。委员会的办事机构设在财政部，由财政部常任专家为其提供支持，其职责是为委员会提供履行职能所需的信息和资源。金融服务监督委员会有权向所有金融公司收集信息并将暴露风险提请监管部门注意并责成其作出回应的权力。

　　对所有相互关联的大型金融公司实施并表监管。白皮书规定，无论金融公司旗下是否拥有参保存款机构(insured depository institution)，只要其合并规模、杠杆化程度以及关联性足以令其倒闭对金融稳定产生威胁，则该金融公司(即一级金融控股公司)应接受并表监管。美联储拥有对一级金融控股公司进行并表监管的权力和义务，但需要在通过相关立法后就一级金融控股公司的定义作出具体规定，并且应在与财政部和外部专家磋商之后，于2009年10月1日之前提交建议书，以便更好地在其权力和职责范围内调整架构和治理方式。

　　对所有银行和银行控股公司实施强化资本和其他审慎监管标准。财政部将牵头成立一个由联邦金融监管部门和外部专家组成的工作组，对银行和银行控股公司(包括一级金融控股公司)现行监管资本标准以及监管情况进行重新评估。

　　弥补银行监管方面的漏洞。建议成立一家新的联邦政府机构——全国银行监管署(NBS)，负责对所有联邦特许存款机构、外资银行的联邦分支机构及分理处实施审慎监管。

　　此外，改革计划还建议由美联储接替SEC行使对投资银行控股公司的监管，并要求所有管理资产超过一定数额的对冲基金(以及包括私募股权基金和风险资本基金的其他私人资本池)都应在SEC注册。改革计划还建议通过立法成立隶属于财政部的全国保险办公室(Office of National Insurance)以协调保险业政策和强化保险业监管。

　　建立对金融市场的综合监管

　　强化对证券化市场的监管，要求发起人承担证券化所产生的部分信用风险，市场参与者的薪酬应与标的贷款(underlying loans)的长期表现相一致。SEC应继续提高证券化市场的透明度和标准化，对SEC建立的资产支持证券(ABS)发行商报告制度给予清晰的授权。此外，应继续强化对信用评级机构的管理，监管机构在监管过程中应尽量减少使用信用评级结果。

　　对包括信用违约互换(CDS)在内的所有场外衍生产品交易建立综合监管，目的是阻止这些交易活动对金融体系产生风险，促进市场的效率和透明度，防止市场操纵、欺诈和其他扰乱市场的行为。

　　进一步协调期货和证券监管规定。CFTC和SEC应向国会建议，对有关管理条例和规定进行必要修改以协调对期货和证券的监管。

　　保护消费者和投资者免受金融不当行为的侵害

　　设立新的消费者金融保护署(CFPA)作为从事消费者保护的联邦级主要监管机构，对信贷、储蓄、支付和其他金融产品及服务的消费者实施保护，并对上述产品和服务的提供商进行监管。

　　改革消费者保护措施。CFPA有权要求相关机构采取合理的信息披露方式，并与消费者进行充分的信息沟通，全面揭示消费者的权利以及他们所承担的成本、损失和风险。

　　在加强投资者保护方面，SEC应拥有更大的权力。比如，要求提供投资建议的证券经纪交易商承担相应的尽职责任；调整对投资顾问和证券经纪交易商的监管规则，以增加投资者保护的公平性。改革计划还建议在金融服务监督委员会的领导下，成立金融消费者协调委员会(Financial Consumer Coordinating Council)。

　　给予政府应对金融危机的工具

　　主要内容包括创立银行控股公司(包括一级金融控股公司)的破产清算体制，以避免其无序清算。新的清算体制是对现行清算体制的补充和完善。此外，改革计划建议修改美联储的紧急贷款权限。

　　提高国际监管标准并改善国际合作

　　加强国际资本框架。建议巴塞尔银行监管委员会(BCBS)采取以下措施继续修改完善新资本协议，制定更加准确的适用于交易账户和证券化产品的风险权重，引进补充性杠杆比率并在2009年底以前改进对资本的定义。呼吁对新资本协议框架进行深入评估，以减少其顺周期效应。

　　改善全球金融市场监管。敦促各国当局提高相关标准，改进对信贷衍生产品和其他场外交易衍生产品的监管，特别是通过中央清算对手的运用，按照20国集团倡议来改进这一监管，同时通过国际协调与合作提升相关监管标准。

　　改善对跨国金融公司的监管。建议金融稳定理事会(FSB)和各国当局贯彻20国集团的倡议，通过建立和持续发展监管联席会议来共同加强对全球金融公司的监管。

　　改革危机预防和管理的权力机构和程序。建议BCBS抓紧改进全球金融公司的跨境处置体制，力争在2009年底以前提出相关政策建议。敦促各国当局改进有关信息分享的制度安排，并贯彻FSB有关跨境危机管理的原则。

　　强化金融稳定理事会的职能。建议FSB在2009年9月以前完成其重组，并就改善全球金融稳定出台新的制度性要求。

　　此外，改革计划书还就扩大对对冲基金的监管范围、改进金融公司高官的薪酬标准、改善会计标准和加强对信用评级公司的监管提出了建议，并呼吁对审慎监管、洗钱、恐怖融资以及税收信息交流制定更严格的标准。

　　金融监管改革计划是各方博弈的结果

　　这份全面的金融监管改革计划是奥巴马政府上台以来推出的最具雄心的改革计划之一。实际上，自目前这场重创美国金融经济体系并席卷全球的金融危机爆发以来，无论是政府部门，还是学界、私人机构和市场参与者，普遍将金融监管的失败作为引爆危机的原因之一。因此，奥巴马政府上台之后，在积极采取措施救助金融机构和刺激经济复苏的同时，也专门组织包括财政部副部长尼尔·威欧灵和国家经济委员会副主任戴安娜·法雷尔为负责人的特别行动小组，专门研究改革金融监管体制问题。可以说，这份经过充分酝酿、审慎推出的全面监管改革计划也是各方博弈的结果。

　　从监管机构的重新定义和职能分配来看，美联储的监管权限有所扩大，其监管范围从银行控股公司扩大到所有具有系统重要性的金融公司。但美联储原来负责的消费者保护职能被划转到新成立的消费者金融保护署，这意味着美联储原来在制定抵押贷款和信用卡贷款方面的权限被剥夺，而且这方面的改革还可能进一步涉及美联储整个治理结构的变动，特别是其下属的12家地区联邦储备银行，因为这些储备银行的职责有很大一部分与提供社区金融服务和保护消费者有关。此外，改革计划还要求今后美联储在“紧急和特殊”情况下为金融公司提供资金援助时，必须先征得财政部长的书面同意，这无疑会有损美联储的独立性。

　　从财政部方面来说，尽管其下属的储蓄监管办公室(OTS)被撤销，与货币监理署合并成立全国银行监管署，但新成立机构仍然属于财政部领导，只不过把原来对联邦注册的银行机构的分割监管进行了整合。此外，新成立的金融监督委员会也设在财政部，由财政部长担任主席，委员会对金融监管部门的监管争端具有协调权力。可以说，这是财政部在这次金融监管改革中的重大胜利，这一结果不但说明财政部在这次改革计划起草中发挥了主导作用，也证明了财政部长盖特纳和总统奥巴马以及国家经济委员会主任萨默斯之间非同寻常的个人关系。

　　至于联邦存款保险公司(FDIC)，虽然它没有争取到对大型复杂金融公司的风险处置权，但其他方面的职能并没有受到损失，仍然保留了对社区银行的监管权和风险处置权。

　　美国证券交易委员会也在改革中有得有失，虽然失去了对投资银行控股公司的监管权，但增加了对对冲基金和私募股权基金的管理权限，且在保护投资者方面的权力也有加强。

　　实际上，奥巴马政府提出的这份金融监管改革计划是仔细平衡了各方利益后提出的，政府深知每家监管机构在国会都有不同的支持力量，由于改革必然会触及不同集团的利益，要提出更为大胆的改革计划并得到通过将变得困难重重。在今年6 月初的一次高级研讨会上，美联储副主席科恩和美国货币监理署主席杜根均表示：合并美国各监管部门、建立类似英国金融服务监管局这样的统一机构并不实际；现实的做法是对目前的机制进行微调，弥补监管缺陷。杜根还开玩笑地说：美国这种政出多门的监管架构虽然在理论上不可行，但实际运作基本正常，而且即使设立单一监管机构的国家，也未能避免金融危机的爆发。

　　无论如何，到目前为止，美国政府提出的这种监管架构安排还只能说是各方博弈的初步结果。这份计划还需要经过国会参众两院的辩论、修改和投票通过之后，才能成为新的法律。只有到那时，美国这场自上世纪30年代以来最为全面的金融监管改革才算是尘埃落定。

　　各界对金融监管改革计划的初步反应

　　金融监管改革计划书对外宣布之后，各界反应不一。众议院银行委员会主席、民主党议员巴尼·弗兰克认为奥巴马的改革计划内容大部分会如期获得通过；但参议院银行委员会主席克里斯多弗·多德则认为，关于扩大美联储对所有具有系统重要性金融公司的监管权还没有定论，一切都还是未知数；纽约州民主党参议员查尔斯·舒默也对增加美联储的监管权限抱怀疑态度，认为这与美联储的货币政策职能相冲突。实际上，国会有很多议员对扩大美联储的监管权限有不同意见，他们认为美联储在防范此次金融危机爆发方面负有不可推卸的责任，其疏于监管的行为导致金融机构过度冒险，最终酿成百年一遇的金融危机爆发，并使全球经济陷入自大萧条以来最严重的衰退。

　　为化解议员们对美联储作为超级监管机构的担忧，政府采取的妥协措施就是成立跨监管部门的金融服务监督委员会，负责协调各监管部门之间的争端并促进信息共享，同时要求美联储为金融公司提供紧急贷款时需要得到财政部长的书面同意。美国银行家协会主席爱德华·英林则担心与本次金融危机毫无关系的一些社区银行成为加强金融监管的牺牲品。美国商会金融市场中心主任大卫·霍斯曼也有同样的担心，他认为尽管监管改革计划提出了一些积极举措，但总体上只是增加了监管层级，并没有解决根本问题。

　　针对外界对金融监管改革计划、特别是增加美联储监管权限的质疑，财政部长盖特纳在6月18日出席参议院银行委员会的听证时表示，美联储在维护金融稳定方面的权限只是略有增加，并且世界上大多数中央银行在处置系统性风险方面都负有职责。另外，相比其他监管机构来说，美联储在市场发展方面有更多的知识和感受，因此负责对具有系统重要性金融公司的监管是适当的。盖特纳的国会作证只是这部全面监管改革计划的立法起点，虽然政府誓言在今年年底前通过国会审议，但已经有人对此表示怀疑，认为立法很可能要推到明年。因为目前美国国会立法日程表上最紧迫的两项议程是医疗保健改革和气候变化法案，紧接着还有更为头疼的移民改革法案。不仅如此，如果经济的发展像多数人预期的那样即将触底复苏，随着金融市场的企稳，金融监管改革在国会眼里可能不再显得紧迫，立法议程也许还会推后，这也是奥巴马政府不愿触及更深层次、协调难度更大的机构整合改革并获得国会通过的根本原因。■

　　作者单位：中国人民银行驻美洲代表处

　　(责任编辑 张 林)

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