——国务院国有资产监督管理委员会遭遇尴尬境地

　　文 / 谷辽海

　　日前，哈尔滨市丰田纯牌零件特约经销中心(以下简称“丰田中心”)与国务院国有资产监督管理委员会(以下简称“国资委”)、中国航空工业集团公司(以下简称“中航集团”)、哈尔滨东安发动机集团有限公司(以下简称“东安公司 ”)、哈尔滨广来汽车配件公司(以下简称“广来公司”)之间的企业国有资产的产权界定纷争，从2004 年开始，至今长达五年的诉讼，终于有了下文，北京市高级法院于2009 年6 月5 日作出(2009)高行终字第495 号终审行政判决，驳回上诉人(一审被告)国务院国资委的上诉，维持北京一中院撤

　　销国资委对原告侵权部分的行政行为。至此，“国资委可否当行政诉讼被告”一案， 终于在北京市高院落下帷幕，国资委不服北京一中院所提出的所有上诉请求全部被驳回；而丰田中心则在我们诸多律师的共同努力下，终于讨回了一个迟来的“说法”。

　　丰田中心座落在哈尔滨市南岗区，是由中航集团的全资子公司哈尔滨东安公司原职工王建斌先生投资组建的，股东有王建斌作为承包人的深圳进出口贸易集团机电配件公司商场和哈尔滨机电设备工程公司等4 家单位，注册资金160 万。其中，有80 万元来源于广来公司所偿还的货款。因曾经担任东安公司关联企业广来公司的负责人，基于这笔80 万元货款，王建斌被怀疑涉嫌侵犯国有资产，于2000 年10 月14 日被哈尔滨市纪检委“双规”；其后，当地司法机关对王建斌涉嫌职务侵占、挪用公款立案侦查。可是，经法院最后审理，认定职务侵占、挪用公款罪名不成立；但在审理期间，丰田中心被发现有偷税行为，王建斌最终以虚开增值税发票罪被判处无期徒刑。此案了结三年后，谁都不曾想到，丰田中心及其另外两家由丰田中心参股的企业，即哈尔滨广进汽车配件经销中心(以下简称为广进中心)、哈尔滨广丰汽车维修有限公司(以下简称为广丰公司)，突然之间被莫明其妙地卷入一场冤案中。

　　2004 年12 月，第三人中航集团、东安公司通过广来公司以企业国有资产权属纠纷为由，将丰田中心、广进中心、广丰公司作为共同被告向哈尔滨市南岗区法院提起民事诉讼。原告广来公司诉称，原告名为集体企业，实际上是东安公司投资的，换言之，原告是国有企业；而丰田中心是由原告投资的，因而也是属于国有企业，广进中心、广丰公司是丰田中心参股的，由于原告对丰田公司享有财产权，因而对广进中心、广丰公司也享有股权。故要求法院确认丰田中心、广进中心、广丰公司的财产均为国有资产，其诉讼请求所依据的是一份举足轻重的证据，也就是，国资委会办公厅在2003 年12 月6 日制作的国资厅产权函(2003)388 号《关于广来公司和丰田中心产权界定意见的函》(以下简称《产权界定意见函》)，致使数年苦心经营并独立享有财产权的丰田中心、广丰公司、广进中心各自所享有的财产权，一夜之间遭遇了灭顶之灾。哈尔滨市南岗区法院经过审理后认为，对企业间的国有资产争议已有国资委的《产权界定意见函》进行确认，如不服该《产权界定意见函》，应通过行政诉讼程序解决。为此，法院于2005 年1 月17 日作出了一审民事判决，即：第一被告丰田中心的财产归属原告广来公司所有；确认原告对第二被告广进中心享有投资额为150 万元；原告对第三被告广丰公司享有52.6% 股权。

　　在民事诉讼过程中，丰田中心得知国资委的388号《产权界定意见函》，遂于2005 年2 月2 日向北京市第一中级法院提起行政诉讼。与此同时，丰田中心、广丰公司、广进中心不服原审法院的民事判决，向哈尔滨市中级法院提出了上诉。对于《产权界定意见函》所

　　提起的行政诉讼，北京市第一中级法院最初认为，国资委的产权界定不属于行政行为，而是进行答复性的民事行为，不符合行政诉讼的受理条件，因而驳回了丰田中心的起诉。拿着一中院不予以受理的行政裁定并以此作为证据，丰田中心、广丰公司、广进中心在民事上诉过程中进行了抗辩，认为原审法院不应以国资委的《产权界定意见函》作为民事审理的主要证据；可是，几乎与原审法院一样，哈尔滨市中级法院还是认为《产权界定意见函》系行政行为，二审的民事审判仍然受该具体行政行为的约束，为此，2005 年6 月10 日，哈尔滨中院作出维持一审民事判决的终审判决。之后，丰田中心、广丰公司、广进中心均不服终审民事判决，多次要求哈尔滨市中级法院按照审判监督程序进行再审，但都被哈尔滨市中级法院驳回再审申请，理由是国资委的《产权界定意见函》应当首先通过行政程序解决。

　　在百般无奈之下，2005 年11 月，丰田中心、广丰公司、广进中心第二次来到北京，慕名向笔者求助，就北京一中院于2005 年3 月16 日作出(2005)一中行初字第195 号不予受理的行政裁定，我经过认真研究后，给他们提供了一些方案和建议。为此，根据笔者所提供的思路，丰田中心分别向北京市高级法院和最高人民法院提出申诉，要求对不予以受理的生效行政裁定按照审判监督程序进行再审。与此同时，就《产权界定意见函》，广丰公司、广进中心于2006 年1 月向北京市第一中级法院提出了行政诉讼。如同驳回丰田中心的起诉一样，北京一中院和北京市高级法院均以相同的理由不受理广丰公司、广进中心所提出的行政诉讼。

　　2006 年2 月，就丰田中心的申诉进行审查后，北京市高级法院决定受理再审，并于2007 年7 月16 日作出(2006)高行监字第295 号行政裁定，责令北京市一中院立案受理丰田中心对国资委所提起的行政诉讼。经历了漫长的等待，丰田中心诉国资委企业国有资产的产权界纷争一案，北京市第一中级法院于2008年8 月1 日进行了公开审理。在举证、质辩过程中，被告国资委认为，《产权界定意见函》只是内部上下级之间的答复行为，其性质并非行政确认，而是属于民事行为，不具有强制效力，且对丰田中心等当事人的权利义务没有产生实际影响，不属于法院对行政诉讼的受案范围；而笔者认为，是否属于法院受案范围，已有法院生效裁判所确定，按有关规定和既判力原则，已经依法证明的事实可以直接认定，法院生效裁判文书确认的事实，可以作为定案依据。由于北京高院和哈尔滨两级法院的生效裁判，均认定《产权界定意见函》属于行政行为，故对同样的问题不应再存在争议；至于国资委的行为是否对行政管理相对人的权利义务产生实际影响，笔者认为，正是基于《产权界定意见函》，才会有哈尔滨市两级法院的民事判决，致使丰田中心及其关联企业数千万元财产在顷刻之间被判归国有资产，具体行政行为已让数家民营企业倾家荡产，怎么还能说对权利义务没有产生实际影响呢？

　　2008 年国庆节前夕，就丰田中心诉国资委产权界定一案，北京市第一中级人民法院作出(2008)一中行初字第138 号行政判决。法院认为，根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第六条的规定，国资委应当根据授权，依法履行出资人职责，对企业国有资产进行监督管理。根据该暂行条例第三十条第二款的规定，国有资产监督管理机构只能协调其所出资企业之间的企业国有资产产权纠纷。针对一审判决，在法定上诉期限内，被告国资委不服北京市第一中级法院(2008)一中行初字第138 号行政判决，向北京市高级法院提起了上诉，其上诉理由与原审中的答辩意见大同小异。北京高院受理上诉后，依法组成合议庭，于2009 年5 月19 日公开开庭审理了此案，并于同年6 月5 日作出维持一审法院行政判决的终审判决。

　　至此，历经五年、跨越两省市法院的漫长诉讼，终于尘埃落定。此案在我二十载的律师生涯中，较为罕见，令人感慨万千！我们从2005 年11 月接受委托后，在数年时间里，几乎穷尽了所有的法律程序，就本案相关事实，北京市辽海律师事务所先后指派了六、七位律师，分别前往哈尔滨、天津等市相关部门进行了大量的调查取证工作；在策略方面，为了获得理想的诉讼效果，我们对《产权界定意见函》的第一部分的诉讼请求予以放弃，重新更正了请求事项，即要求撤销被告《产权界定意见函》中的第二部分和第三部分的内容；在程序方面先后经历了黑龙江的两级法院、国资委的行政复议、北京市高级法院和最高法院的申诉，又经过了北京高院和北京市一中院的审判监督的再审，最后终于正式进入北京一中院和北京高院的行政诉讼程序，从而最终否定《产权界定意见函》对我们当事人的侵权内容，由此可见，受害人权利救济的过程相当漫长。

　　这起案件的最终胜诉，带给人们许多思考。从基本案情来看，广来公司与“丰田中心”之间发生财产所有权争议时，依据我国《公司法》的规定，国资委对于广来公司所享有的权力是股东权力，也就是代表国家履行出资人职责，对国有资产进行监督。由此来看，国资委是广来公司的股东，也是公司当事人，与广来公司存在着直接的利害关系。但国资委出具的《产权界定函》又属于行政确认行为，是行政主体依法对相对方的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明并予以宣告的行政行为。就《产权界定函》形式来看，是国资委在相对方的申请情况下所实施的具体行政行为，是依一方当事人的申请做出的答复行为。但我们从该答复意见的标题和内容来分析，显然是对存在争议的财产权法律关系和法律事实进行甄别，给予确定、认可的行政行为，即行政确认行为。

　　既然国资委是国有公司的股东，又怎么能以第三者的身份，从客观、公正的立场行使行政管理权力呢？在利益冲突的情况下，国资委又如何能够保证以第三方公和客观立场来评判民事主体之间的财产权争议呢？显然是不可能的事情。然而，国资委担当前述案件中双重角色的现象在实践中非常普遍。我认为，如果允许这种情形合法存在，那么国资委的行政权力必须受到相应的限制。在既享有股东权力又享有行政管理权力的情况下，我们迫切需要国家立法机关制定相应的实体规范和程序规范，以限制权力的滥用。正如前述案件，当国有公司与其它组织发生财产权争议时，应该明确属地管辖和级别管辖原则，应明确赋予行政相对人

　　权利救济的有效途径。否则，在行政权力无所约束的情况下，必然会对司法权力构成冲击，对弱势群体造成伤害，类似案件还会层出不穷，受害企业遭遇行政权力侵害而投诉无门、法院之间面对行政权力来回“踢皮球”的尴尬现象还会不断演绎。

　　(作者系辽海律师事务所主任)

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