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四部委联合下发的《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》，严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设。此通知出台后，引起了较为强烈的反应和影响。凭借与地方政府BT模式衍生出的数百亿元财富和数千亿订单、去年迅速蹿升“胡润富豪榜”亚军的太平洋建设集团掌门人严介和，更是成为争议的焦点。
这一《通知》是否意味着在政府投资项目的建设中，BT建设模式就不可行了呢？对此
，国家发改委投资研究所投资项目室主任马小丁认为——
○ 马小丁
日前，建设部、国家发改委、财政部、中国人民银行等联合下发了《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》(以下简称《通知》)，严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设。此通知出台后，引起了较为强烈的反应和影响，甚至在一定程度上导致了对政府投资项目建设模式认识上的混乱，进而产生对投资体制改革的疑惑和误解。因此，正确理解四部委通知的含义、认清带资承包与BT建设模式之间的差异，是有必要的。
须明确三个定义和概念
《通知》中，有几个定义和概念需要得到正确的理解。
首先，带资承包是指建设单位未全额支付工程预付款或未按工程进度按月支付工程款(不含合同约定的质量保证金)，由建筑业企业垫款施工。根据此定义，带资承包者是建筑业企业即承包商，而不是投资者或项目法人。其次，政府投资项目是指“使用各类政府投资资金，包括预算内资金、各类专项建设基金、国际金融组织和外国政府贷款的国家主权外债资金建设的项目”，即使用政府财政性资金进行建设的项目。再次，在《通知》中，排除了采用BOT、BOOT、BOO等方式建设的政府投资项目，即实施市场化或者准市场化模式运作的政府投资项目。
明确了这三个定义和概念后，可以看出，此次四部委联合发文制止的带资承包行为，针对的是利用政府财政性资金进行建设的政府投资项目，并非所有的政府投资项目。
根据《国务院关于投资体制改革的决定》，投资体制改革的主要方向之一是理顺政府投资与社会投资之间的关系，合理界定政府投资的范围和领域。根据政府和社会不同的职能、项目的不同属性，项目的投资资金分别来自财政性资金和社会资金，彼此之间有明确的界限和分工。上述定义和概念中利用财政性资金建设的政府投资项目，隶属于由政府承担的、市场不能有效配置资源的经济和社会领域内项目，如公益性和公共基础设施建设项目、保护和改善生态环境的项目、促进欠发达地区的经济和社会发展项目以及推进科技进步和高新技术产业化的项目等。而采用BOT、BOOT、BOO等新型方式建设的项目，则属于具备一定市场化运作条件的项目，与四部委通知中所限定的政府投资项目有本质上的差别。
带资承包易引发投资失控
《通知》严令禁止政府投资项目的建设出现带资承包方式，即“政府投资项目一律不得以建筑业企业带资承包的方式进行建设，不得将建筑业企业带资承包作为招投标条件；严禁将此类内容写入工程承包合同及补充条款，同时要对政府投资项目实行告知性合同备案制度”。此禁令的意义和作用在于：
防止宏观投资失控，保证固定资产投资的合理规模。根据政府和社会(市场)的合理分工，不同属性的项目分别由政府和社会资金承担投资，二者共同形成全社会固定资产投资的总量和构成。如果带资承包方式在大范围内出现，则会造成投资规模的失控，导致宏观调控的困难加大。
规范和治理建筑市场，防止不正当行为扰乱市场。项目法人制度、招标投标制度和工程监理制度是我国固定资产投资建设中的三个基本制度，建筑市场的规范依靠的是严格执行相关的制度和规章，在合理的游戏规则下确保各个投资主体的合法利益。带资承包的建设方式，以带资承包作为先决条件进入建筑市场，违背了市场公平的原则，导致不公平竞争，同时破坏了建筑市场的游戏规则，也损害了其它守法企业的权益。
防止政府行为失控和腐败的产生。在一定程度上，带资承包方式源于政府与企业之间的共同需求和双方利益的一致性。部分欠发达地区政府行为不规范，追求所谓的“政绩”也好，急于加快发展也好，总是存在强烈的投资扩张冲动，在财政性资金不足的情况下，违反国家政策规定和制度要求的投资行为也就不可避免。而热衷于带资承包的企业，在利益驱使下，往往采取不正当手段来获得政府投资项目的建设。在此情况下，暗箱操作无法避免，容易出现权钱交易等腐败现象。另外，政府行为的失控，还体现在对此类行为的管理方面，一旦出现了某种利益交换，相关部门很难正常履行政府对社会、企业、工程项目的管理职能。
防止社会问题，保持社会稳定。带资承包方式的弊端之一是资金供应的不稳定性，而且该方式本身就是政府投资项目资金不足条件下产生的一种现象。按照项目资本金制度的要求，项目法人必须拥有一定数量的资本金才能进行项目建设。在政府投资项目带资承包方式中，建筑业企业为政府垫付项目建设资金，然后由政府支付财政性资金逐年赎回，表面上不存在问题，即政府在当期使用了垫资企业的资金，而用预期的财政收入作为赎回的保证。但如前所述，以带资承包作为条件获得政府投资项目的建设，本身就是不规范的行为，通常不会严格遵守相关的建设程序和规则，同时政府的盲目冲动也隐含着资金供应不足的风险。因此，在带资承包的过程中，一旦出现资金供应链的断裂，轻则项目建设无法继续，重则导致严重的社会问题。近年来国务院重点清理的农民工工资拖欠问题，就是一个明显的例子。
对采用带资承包的地方政府而言，还有一个严重的隐患，就是寅吃卯粮，后续的发展将无以为继，导致经济和社会发展出现大的波动和社会动荡。在现行制度下，地方政府出现债务危机时，中央政府不得不承担其债务的偿还，以保证社会的稳定。这将打乱经济社会发展的正常轨迹，从而给整个国家稳定发展带来负面影响。
政府投资项目还能否选择BT建设模式
《通知》一出，是否意味着在政府投资项目的建设中，BT建设模式就不可行了呢？
需要明确的是，《通知》主要对政府投资项目不得采用带资承包方式进行了明确界定，并未排除BT建设模式的使用。同时，并非所有的政府投资项目均受该《通知》的约束——采用BOT、BOOT、BOO方式建设的政府投资项目可不适用该《通知》。而且，从其实质来说，BT建设方式属于BOT方式的一个变种，是对BOT(建设-经营-移交)的一个变换，意指项目管理公司(项目法人)承接投资者委托的项目，垫资进行建设，建设验收完毕再移交给投资者。在这一过程中，与BOT方式相比，BT方式少了经营的环节，仅仅包括建设、移交两个部分。
随着投资体制改革的深入，进一步放开社会资金进入的领域，已经是各级政府的共识，以期充分调动社会资金的积极性，在投资建设领域发挥市场机制的积极作用。在城市基础设施建设中，当前的政策鼓励和允许采用多种投融资模式、多种建设方式进行城市基础设施项目的建设和经营。BT建设方式在政策上是许可的，如建设部2003年发布的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》第7条规定：“鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求，按照建设-转让(BT)、建设-经营-转让(BOT)、建设-拥有-经营(BOO)、建设-拥有-经营-转让(BOOT)等方式组织实施”。因此，对带资承包方式的禁止，并不意味着BT建设方式被禁止。《通知》所禁止的是违反国家相关政策规章、法律法规的、已经异化的“BT”模式，如某个企业近年来以“收购”或“托管”国有企业为捆绑条件的“BT”方式承揽政府基础设施建设项目的行为。对于遵循建设程序、按照相关制度和法律法规要求通过招投标公平合法地获得政府投资项目建设的建设方式，在当前的政策框架下，是受到鼓励和支持的。
带资承包方式与BT方式相比，最大的差别在于带资承包的主体不是项目法人，仅仅是建筑业企业。按照现行的建设管理规定，任何一个项目的建设，包括政府投资项目，必须有一个合法的项目法人来承担项目建设的责任，负责项目建设的全过程，担负项目策划、规划、设计、建设等环节的任务，同时还必须按照相关的规定履行项目的审批、核准、备案等手续。项目获得建设许可后，建筑施工企业、设备供应商和工程监理机构的选择，都必须按照招标投标法的规定，通过公开招投标程序来确定。
对于政府投资项目而言，由于使用资金的财政性特征，都必须经过必要的审批程序才能开始建设，项目法人制度、项目资本金制度、招投标制度、工程监理制度的要求更加严格，以防止出现各种问题——这是由政府投资的特殊性及政府所扮演的角色所决定的。而带资承包方式最大的弊端，在于它破坏了正常的建设程序，扰乱了建筑市场秩序，因此方被禁止。
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