由于近来我国企业海外投资遇险案例频发，此次新版《境外投资管理办法》草案的重心主要集中在降低风险方面

　　梅新育/文

　　为促进和规范境外投资，中国商务部于1月7日公布了新版《境外投资管理办法》草案并征求意见，在国内外商界引起了普遍关注。

　　意在规范与引导

　　受资本、人才等方面因素所限，虽然中国实际利用外商直接投资金额已连续17年居发展中国家首位，对外直接投资却是直到最近几年方才崭露头角，对外直接投资流量年增长率连续数年保持两位数。

　　根据商务部、国家统计局、国家外汇管理局联合发布的《2007年度中国对外直接投资统计公报》，截至2007年底，中国近7000多家境内投资主体在全球173个国家（地区）设立了1万多家境外直接投资企业，对外直接投资累计净额（存量）1179.1亿美元。2008年，境内投资者共对全球112个国家和地区的1500多家境外企业进行了直接投资，累计实现非金融类对外直接投资406.5亿美元，同比增幅高达63.6%。

　　尽管目前全世界已陷入严重的经济危机，但中国国内相对过剩资本、庞大且仍在快速增长的外汇储备、人民币长期升值压力（尽管短期和中期内可能出现对美元汇率的逆转）等基本因素未变，且别国经济危机更为严重，有助于显著降低中国企业对外投资的市场准入壁垒和经济成本，因此，我国对外直接投资可望继续维持较快发展速度。

　　在这样的背景下，商务部出台《境外投资管理办法》草案，尽管外界一些人视之为中国政府准备收紧海外投资的信号，但实际上却是中国对外直接投资将进一步大发展的前奏。因为若海外投资规模小且趋向萎缩，则没有必要动用稀缺的立法资源来制定这样一份部门规章；正由于海外投资规模已相当可观，而且预期还将进一步增长，才有必要加以规范和引导。

　　分类监管以降低风险

　　对外直接投资要面临一系列风险，包括在国内经营所不会遭遇的风险，如汇率风险、征收风险（平安投资富通损失争议实质上就是建国以来中国企业在海外遭遇的最大征收风险案件）、管理层道德风险（如“于志安事件”那样借“海外投资”为名转移、侵吞资产）。而对外直接投资如果过度增长以至挤压国内投资，还有可能对我国国内经济增长产生负面作用。

　　为保证我国对外直接投资平稳发展，而不至于产生严重后遗症，在总结实践经验教训的基础上加强规范和引导就是必要的。规范、引导的内容无非是建立监管基础、降低风险、提高效益3个方面，可能是由于提高效益的大部分工作取决于企业自身而不是政府，也可能是由于近来我国企业海外投资遇险案例频发，此次新版《境外投资管理办法》草案的重心主要集中在降低风险方面。

　　规范、引导的前提是登记和统计，而在此基础上根据不同潜在风险开展分类监管正是新版《境外投资管理办法》草案的一大亮点。

　　该草案第六条至第十条正是为了实现这一目的。如其中第六条规定：“企业开展以下情形境外投资应当按本办法第十一条的规定提交申请材料，并按本办法第十二条的规定报商务部核准：在未建交国家的境外投资；在安全风险等级高国家（或地区）的境外投资；中方投资额1亿美元及以上的境外投资；跨境基础设施建设领域的境外投资；设立境外特殊目的公司。”

　　第七条规定：“地方企业开展以下情形的境外投资应当按照本办法第十一条要求提交申请材料，并按第十三条的规定报省级商务主管部门核准：中方投资额1000万美元及以上、1亿美元以下的境外投资；能源矿产类境外投资；商品城类境外投资；房地产开发类境外投资。”

　　从上述条款可以看到，以下8类海外投资视为风险较高者而需要实施额外的核准程序：

　　在未建交国家的境外投资、在安全风险等级高国家（或地区）的境外投资、中方投资额较高的境外投资、跨境基础设施建设领域的境外投资、设立境外特殊目的公司、能源矿产类境外投资、商品城类境外投资、房地产开发类境外投资。

　　这几类海外投资被列入额外监管对象自有其道理。其中能源矿产类境外投资在我国对外直接投资存量中所占比重较高，而且我国非金融类对外直接投资名列前茅的大项目大多数集中在这一领域。

　　尤为关注政治风险

　　对于能源矿产类境外投资，由于以下原因，该领域政治性风险较高：

　　——在刚刚结束的这一轮初级产品牛市期间，许多国家出台了一系列限制外资政策，大多数就是针对自然资源开发领域。

　　——采掘业项目员工较多，发生工潮的概率相对更高。如首钢秘鲁铁矿股份有限公司自建立不久便陷入劳资纠纷困扰，在相当程度上导致公司产量增长十分缓慢。

　　发展中国家争取建立国际经济新秩序的斗争成果于上世纪60年代至70年代在联合国《建立新的国际经济秩序宣言》、《各国经济权利和义务宪章》中得到了较充分体现。上述宣言主张国家对本国领土之内的一切资源和经济活动拥有完全的永久主权，对于我国从事海外资源开发项目的企业而言，这隐含着征收等多种政治性风险。对于外国投资者而言，《各国经济权利和义务宪章》第二章第二条的内容进一步确认了东道国对外资施加政治性风险的权力。

　　在这种情况下，投资母国假如单纯着眼于降低本国海外资源开发项目的征收风险，那么就应当在国际政治舞台上主张投资者对资源的产权不可侵犯；事实上，一些西方国家也正是出于上述考虑始终极力反对、架空联合国上述文件。

　　我国是一个正在迅速成长的对外投资母国，同时至今仍然是世界名列前茅的外资东道国，片面着眼于降低本国海外资源开发项目征收风险而废除上述文件，必将损害我国自身的经济和政治权益。因此，我国降低海外投资征收风险的努力不能指向否认东道国对本国境内自然资源和经济活动的完全主权，而只能采取别的方式。

　　改进、完善跨国经营政治性风险应对机制需要遵循以下原则：与我国外交总体战略协调一致；事前安排为主，事后措施为辅；以企业自救措施为主，政府保证机制为辅；因此，不能为我国赴海外投资自然资源者寻求过于激进的保障制度，只能加强事前审核，以降低风险。

　　可操作性仍有不足

　　尽管有所发展，但这次的新版《境外投资管理办法》草案仍存在一些缺憾和不足。

　　某些条款规定不够细致而可操作性不足。如第六条规定：“企业开展以下情形境外投资应当按本办法第十一条的规定提交申请材料，并按本办法第十二条的规定报商务部核准：⋯⋯在安全风险等级高国家（或地区）的境外投资；⋯⋯”此款的规定在理论上自然是没有问题的，问题是判断一个国家（或地区）安全风险等级的标准是什么？没有明确规定。

　　在商务实践中，通常用某一评级机构的评级结果作为判断安全风险等级的依据，那么，这里就应该明确规定以哪一家评级机构的评级结果作为依据，而且应当规定以国内较有权威机构的评级结果为依据，同时有必要规定给予多家国内机构评级权力以保证竞争，而不能以标准普尔之类海外评级机构的评级结果为依据，否则无异于太阿倒持，给予海外评级机构操纵、左右我国国内事务的杠杆。

　　数年前中国证监会明文规定上市公司财报必须由当时的几家所谓“国际权威”会计师事务所审核，结果造成国内利权外泄，且这项规定出台不久就爆发“安然事件”，这些所谓“国际权威”会计师事务所会计造假丑闻暴露无遗。我们不能重蹈覆辙。

　　作者系商务部国际贸易经济合作研究院副研究员

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