推行代建制需建立代建单位绩效考评体系

　　○ 徐高鹏 王孝洋

　　政府投资在促进经济增长和区域协调发展、推动社会进步等方面发挥了积极的作用。然而，我国政府投资仍然存在一些不容忽视的问题。从宏观层面看，投资结构不合理，资金浪费现象较为严重，投资总体效率有待进一步提高；从微观层面看，项目建设中超规模、超概算、随意变更建设内容、工期延误以及工程质量缺陷等问题屡有出现。

　　从根本上解决政府投资领域存在的问题，要深化投资体制改革，提高政府投资项目决策的科学性，改进政府投资项目建设实施方式，改善项目建设的组织管理，强化项目建设实施单位的责任约束机制。

　　代建单位绩效考评体系

　　近几年来，不少地方借鉴国外经验，对政府投资项目建设实施模式进行了探索，尤其是“代建制”在不少地方的非营利性政府投资项目建设中得到了较为广泛的应用。各地在具体做法上虽有所不同，但有一个共同点，就是对非经营性政府投资项目实行专业化的集中管理，实行投资、建设、使用相分离，这与传统的“自建、自用”模式不同。

　　代建制将传统的“建用合一”改为“建用分开”，割断了项目建设单位与使用单位之间的利益关系，解决了项目建设责任主体不明、责任不清的问题，通过合同界定委托人、代建人、使用人三方的权利义务，建立了三者之间的约束、监督和利益分配机制。由于代建单位不享有项目的使用权益，相对于使用单位能够更主动地控制项目的建设规模，减少了扩大建设规模的可能性，有利于实现项目投资的硬约束；同时，代建单位专业从事项目建设实施管理工作，与自建自营模式下的使用单位相比，在项目设计水平、工程质量和造价控制等方面，具有更为丰富的经验和较强的能力。

　　然而，代建制在实施中也面临一些问题，主要表现在：部分代建单位仍然隶属于政府部门，“建管”不分，机构庞大，管理人员专业化仍然不高，传统实施方式下的部分问题难以避免；代建单位选择市场化程度低，政府投资管理部门与代建单位之间的权责利关系仍然不够清晰，代建单位具体的义务和权利范围没有明确的界定；政府投资管理部门对代建单位的监督和管理仍缺乏有效的方法和手段。

　　从制度方面分析，上述问题的产生主要是因为代建制在我国还处于试点阶段，缺乏应有的实施环境和配套制度。一方面，代建制是在原有制度下实施的，避免不了与原有制度产生冲突；另一方面，代建制虽然为提高政府投资项目建设实施管理水平奠定了制度基础，但在实施中还需建立和完善一系列相关的配套制度，最为重要的就是代建单位的绩效考评、激励与约束机制。

　　在代建制模式下，代建单位实际上已成为政府投资项目的参建单位，其角色与施工企业一样，通过提供自己的产品获取报酬。不同的是，代建单位按照政府投资管理部门委托协议，提供的产品与一般企业不同，其提供的是对政府投资项目建设过程的管理服务。政府购买代建单位的服务，需要对其服务质量进行检验评价，作为支付报酬的依据。财政部对政府投资项目代建制有关问题的指导意见提出了“代建管理费要与代建单位的代建内容、代建绩效挂钩”，“要制定专门的办法加强对项目代建单位建设管理工作的考核，实行奖优罚劣”。对代建单位提供的服务产品进行考核验收，就是对其进行绩效考评。

　　政府投资项目代建单位绩效考评是指政府投资管理部门按照既定目的和要求，采取一定标准，运用科学方法，对政府投资项目代建单位实施管理活动的绩效进行审核、认知、测量和评定，考核代建单位对项目建设的进度、质量和造价控制的有效程度和实施管理活动的成果大小，并据此对代建单位进行考核和奖罚。建立政府投资项目代建单位绩效考评体系，是健全政府投资项目代建单位激励和约束机制的基础，也是建立政府投资项目激励与监督机制的组成部分。对代建单位进行绩效考评，既是实施代建制的必要环节，也是解决政府投资项目建设实施问题的基础性工作。

　　对代建单位进行绩效考评，不仅是解决政府投资项目建设实施问题的必要环节，还解决了如何选择高水平、专业化代建单位的问题，为项目顺利实施奠定了基础。一方面使奖惩代建单位和对其支付报酬有了依据，另一方面形成了对实施单位建设管理活动的监督，使项目建设过程处于有效控制状态，从而使代建制的优势真正得到体现和发挥。通过对代建单位管理活动进行审核、认知，可以对项目建设方案执行情况进行严密的监督，及时发现违背项目建设方案、计划等可能偏离预期目标的情况，采取相应的纠正和控制措施，确保政府投资项目按照规划、设计的目标建设，发挥预期的效益。通过全面客观考评，能够了解、掌握其管理行为和活动的合法性和合理性，有利于分析项目成功和失败的真正原因所在。政府投资管理部门能够更好地总结经验和吸取教训，为加强项目决策与监管创造条件。对绩效好的实施单位予以奖励，激励其更加重视项目的组织实施；对绩效差的实施单位给予警示或惩罚，敦促其整改存在的问题，改进不良行为，从而对项目代建单位形成有效的激励和约束。制定科学、合理的绩效考评指标体系和考评方法，可以给政府投资项目代建单位提供良好的管理行为规范体系，有利于规范项目建设市场各主体的行为，建立良好的项目建设市场秩序，提高全社会投资项目管理水平。

　　考评路径

　　项目建设的最终结果涉及多个方面，代建单位的管理只是其中一个方面，因此，代建单位的绩效不同于项目绩效，不能单纯以项目建设的最终结果为依据来衡量代建单位的绩效。

　　对代建单位的绩效进行量化、评定，需要对其各个方面的行为活动和结果进行评定，最理想的是对代建单位的全部行为活动进行审核和测量。但要做到这一点不仅不可能，也不经济。同时，由于政府投资项目代建单位有其自身利益，其绩效目标多元且不一致，不能将其所有绩效内容纳入考评之中，只能选择相关的主要绩效进行考评。选择与代建职责和义务相关的若干类行为、活动以及项目实施结果来代表代建单位的绩效进行考评，虽然会存在一定误差，但只要方法选择科学，误差就能够控制在可接受的范围。

　　科学、合理地选择考评内容可以通过设置多层次的指标体系来实现。绩效考评指标的设置过程，就是绩效考评内容确定的过程，通过将指标分层细化形成指标体系，可以实现考评内容的具体化。此外，通过指标体系反映绩效考评内容，不仅可以系统、全面地测量代建单位的绩效状况，还可以通过赋予指标权重的方法体现代建单位不同方面绩效的重要程度。

　　设置指标体系、确定考评内容，实际上对代建单位的绩效进行了分解，对其单项绩效进行了定义，在此过程中，可以同时定义代建单位具体行为、活动以及结果的标准或要求，从而建立具体的绩效标准体系。以绩效标准为依据进行绩效测量，掌握代建单位具体的行为表现或单一结果后，就可以采用一定的方法和程序对代建单位的总体绩效进行评定。不仅如此，由于代表具体绩效的指标可以用分值来量化，绩效评定的过程可以转化为低层级指标分值向高级指标分值合成的过程，因而可以实现绩效考评的定量化。

　　当然，对政府投资项目代建单位进行绩效考评，需要建立一个完善的制度体系，具体内容应当包括绩效考评方法体系和绩效考评的组织实施制度。前者应当包括绩效标准体系、绩效考评内容和指标体系、效绩测量与评定方法等；后者应当包括奖惩制度、绩效考评资源配置及组织实施等。

　　(作者单位：

国家发改委重大项目稽察办)