代建制应首推竞争选择代建单位模式

　　○ 孙玉 吕达成

　　目前我国大多数地方采用的代建制模式是指针对政府投资超过一定比例的项目，由政府投资主管部门(一般为发改委)组织，采用招标或委托的方式确定代建单位。代建单位以控制项目投资额、保证项目工期及质量为建设目标，在投资人、使用单位、财政、审计、监察等部门的监督下负责项目的建设实施，竣工验收后移交给使用单位。代建制的实施一般采 用合同管理方式，要求代建单位在难以达成建设目标时承担相应经济责任。

　　根据代建内容不同，可分为全过程代建和两阶段代建两种方式。根据北京市的划分，第一阶段为招标确定项目前期工作代理单位——由中标的项目前期工作代理单位负责根据批准的项目建议书，对工程可行性研究报告、勘察直至初步设计实行阶段代理；第二阶段为招标确定建设实施代建单位——由中标的建设实施代建单位负责根据批准的初步设计概算，对项目施工图编制、施工、监理直至竣工验收实行阶段代理。

　　目前各地代建制操作模式各不相同，以管理架构为标准大致可分为竞争选择代建单位和指定代建单位两类。

　　竞争选择代建单位模式

　　竞争选择代建单位是指由政府主管部门设立基本的准入条件，采用招标方式通过市场竞争择优选定代建单位，并实行合同管理。这种模式的优点是在政府工程建设领域内引入市场竞争机制，通过招标方式选择优秀建设管理队伍，有助于提高工程建设专业化水平及工程建设效率。同时由于代建单位是独立承担经济责任的实体，可以以契约方式将责任落实到位，形成有效控制投资的刚性约束机制。但该模式市场化运作的特点也要求政府监管部门具备较高的专业能力，具有完善的监管制度约束代建单位行为。此外，代建单位市场的活跃将更有助于竞争机制的发挥，达到控制“三超”的目的。要培育形成充分竞争的代建单位市场，引导鼓励具有建设工程项目管理经验的企业参与政府投资项目的建设管理。

　　按代建合同所约定的责任主体的不同，该模式又可划分为：代建单位向使用单位负责的制度模式和代建单位向投资人负责的制度模式。

　　1.代建单位向使用单位负责的两方合同主体模式

　　在该模式下，代建合同主体为代建单位和使用单位，代建单位向使用单位负责，使用单位为项目法人。上海、海南以及广州、深圳等地采用该模式。

　　根据《上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定》，项目法人应在工程前期通过市场竞争方式选择工程管理公司，由工程管理公司承担自前期准备至工程竣工期间的项目管理工作，项目法人应当与工程管理公司签订建设工程项目管理委托合同。

　　《海南省政府投资项目代建制管理办法》规定，政府投资项目法人按照规定的程序将政府投资项目的组织、管理、策划和实施，委托专业工程管理公司(代建单位)具体负责，代建单位应当通过招投标择优产生。代建单位确定后，项目法人和代建单位签订项目委托代建合同。

　　《广州市政府投资建设项目代建制管理试行办法》中规定，由政府授权的主管部门或投资主管部门牵头会同项目业主，通过招标或直接委托方式选择专业化的项目建设管理单位(代建单位)，由其负责政府项目建设全过程管理。代建单位确定后，由项目业主、代建单位双方签订代建合同。

　　2.代建单位向投资人负责的三方合同主体模式

　　在该模式下，代建合同的主体为投资人、代建单位和使用单位，代建单位向投资人负责。北京、浙江、云南、宁夏以及青岛、郑州和奥运项目采用该类模式。

　　《北京政府投资建设项目代建制管理办法(试行)》规定，政府通过招标方式，选择社会专业化的项目管理单位(代建单位)，负责项目投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位。政府投资代建项目实行合同管理，代建单位确定后，市发改委、使用单位、代建单位三方签订相关项目委托代建合同。云南省也采用了发改委作为三方合同主体的方式。青岛市在合同签订方面采取的模式是由市计委、市财政局代表政府与项目代建单位签订代建协议，使用单位与代建单位签订项目建议委托书模式，其实质类似于三方协议。

　　浙江、宁夏、郑州及奥运项目中采用了变通方式，由政府投资相关主管部门负责代建项目的组织实施,参与合同签署，发改委不直接作为合同主体。浙江省由政府投资综合管理部门具体负责代建组织管理工作，在合同签署方面，规定由政府投资综合管理部门、使用单位、代建单位三方签订《项目代建合同》。宁夏采用由自治区政府成立非经营性政府投资建设项目代建制办公室、由其负责非经营性政府投资建设项目代建制的组织实施工作的模式，同时自治区代建办作为一方当事人参与代建合同签署。郑州市由市政府大型项目建设管理办公室、使用单位、代建单位签订三方合同。《奥运工程建设项目代建制管理办法(试行)》规定，项目投资管理单位通过招标方式，选择专业化的项目管理单位(代建单位)承担建设项目的组织建设和资金管理工作，在完成该建设项目后按规定交付。代建单位确定后，由项目投资管理单位与中标代建单位、使用单位依法签订《项目代建合同》。

　　在代建单位向使用单位负责的模式下，使用单位为项目法人，项目操作的主导权在使用单位一方。一般由使用单位负责建设工程项目资金的筹措、还贷与管理，代建单位的管理酬金由使用单位支付，并且代建单位所提交的履约保函的受益人为使用单位。这种模式的实质是交钥匙工程，代建单位难以承担超投资、超工期的经济责任。

　　在这一模式下，虽然代建单位的法律地位尚不明确，但其为事实上的项目法人，代建单位承担投资、工期、质量三方面的经济责任。在建设资金的管理上，由财政按计划直接拨付给代建单位，由其按规定使用。这种模式对代建单位的权利和责任界定比较清楚，易发挥三方积极性，相互制约。但发改委作为投资主管部门，从法律角度讲是行政法和财政法的主体，不适宜参与代建合同签署，而且发改委主要职责是进行政策制定与宏观管理，不宜作为合同主体牵涉进日常操作性事务中去。可行的方式是设立具有法人资格的代建制管理机构，由其履行投资人职责。

　　指定代建单位模式

　　在该模式下，政府成立专业代建管理机构，按行政或事业单位管理，由其对所有政府投资项目实行代理建设。

　　河北省投资总额500万元以上的社会公益项目，由省社会公益项目建设管理中心作为建设期间的项目法人组织建设，实行“交钥匙”工程。

　　贵州省由省级政府投资工程项目代建中心(代建单位)对政府投资工程项目进行专业化建设管理。省代建中心为贵州省人民政府批准成立的事业性质的省级政府投资工程项目代理建设管理机构，人员工资由财政拨付。

　　这种模式的优点是方便协调建设中的各种问题，政府易于管理。缺点是代建单位由政府设立，难以承担独立经济责任，难以通过合同管理方式对其行为进行制约，一旦出现“三超”问题，无法通过处罚代建单位挽回损失。由于业务处于相对垄断地位，且人员工资出自财政，代建单位将会缺乏提供优质管理服务的压力及动力，不利于代建事业的长久发展。

　　我国代建制操作模式选择

　　合理的代建模式是能充分发挥竞争优势及形成多方制衡格局的模式，代建单位向投资人负责的竞争选择代建单位模式基本符合这一标准。通过竞争机制选择代建单位，代建单位享有项目法人权力的同时以自有资产承担经济责任，使用单位、投资人及监理、财政、监察等单位对代建单位行为进行监督，该模式可形成有效的制约激励机制。

　　需要注意的是，由于政府投资项目建设是一项持续、繁复的工作，因此有必要改变目前由发改委作为投资人进行监管的做法，应设立专业化、非赢利的专门机构，作为投资人代表行使代建投资管理的职能。

　　由于目前我国建筑业市场已经比较发达，只要建设项目规模达到代建适用范围水平，且能提供合理管理费，自然会吸引到优秀的项目管理公司加入到代建市场。因此，影响代建模式选择的因素是项目建设规模，而不应是地区发展水平。

　　

国家发改委投资司司长杨庆蔚在2006年1月“政府投资项目代建制等建设实施方式改革高层论坛”上透露，截至目前，在47个省、自治区、直辖市、计划单列市和副省级省会城市中，已有32个开展代建制工作，占68%；2个省、市拟开展代建制工作，占4%；13个省、区、市尚未开展代建制，占28%。此外，一些地级市也已引入代建制，如贵州省贵阳市和安顺市、云南省玉溪市和昆明市等。

　　采取代建制等新的建设实施方式，选择具有较高管理水平的代建单位承担政府投资项目的建设管理，并对其管理绩效进行考评，不仅可以直接提升实施单位的管理能力，也可以为建立有效的监督与激励机制奠定基础。