改革开放30年来，我国国有企业的管理体制和经营机制发生了深刻变化，逐步转变成自主经营、自负盈亏的法人实体和市场竞争的主体，激发出了强大的企业活力，国有经济布局和结构调整取得了重大进展，国有经济效益实现了持续增长。要实现我国未来的经济发展目标，必须继续深化国有企业轧公司制股份制改革，健全现代企业制度，进一步增强国有经济的活力、控制力与影响力。

　　文/于 吉

　　一、国有企业改革简要回顾

　　国有企业改革是一场广泛而深刻的变革。党的十一届三中全会以来，国有企业改革大体经历了四个阶段。

　　第一阶段，以扩权让利为重点，实行企业利润留成制度，调整国家与企业的利益分配关系(1978年至1984年)

　　1978年12月22日，党的十一届三中全会通过的决定提出，把党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，集中精力发展社会生产力，并提出对国家经济管理体制和经营管理方式进行调整和改革。1978年在工业总产值构成中，全民所有制工业企业占80%，集体所有制工业企业占20%, 这就决定了我国经济体制改革的重点应当是国有企业。改革出发点必须是打破高度集中的旧体制，建立使企业充满生机和活力的新体制。

　　1978年第四季度开始，四川省选择了重庆钢铁公司、成都无缝钢管厂、江宁机床厂、四川化工厂、新都县氮肥厂、南充绸厂等6户企业进行扩大自主权试点，给这些企业分别制定了当年增产增收目标，允许企业在实现目标后，提留少量利润。到年底，这6户试点企业取得了明显成效。1979年初，四川省委批转了省经委党组《关于扩大企业权力，加快生产建设步伐的试点意见》，批准对四川化工厂等100户企业进行扩大自主权试点。

　　1979年5月25日，国家经委、财政部、外贸部、中国人民银行、国家物资总局、国家劳动总局六个部门联合发出通知，确定在首都钢铁公司、北京内燃机总厂、北京清河毛纺厂、天津自行车厂、天津动力机厂、上海汽轮机厂、上海柴油机厂、上海彭浦机器厂等8户企业进行企业改革试点。

　　1979年7月13日，国务院发布了《关于扩大国营企业经营管理自主权的若干规定》等五个文件。根据不同行业、不同企业的具体情况，实行不同的利润留成比例。企业用利润留成建立生产发展基金、集体福利基金和职工奖励基金。1980年1月22日，国务院批转了国家经委、财政部《关于国营工业企业利润留成的试行办法》。根据试点企业中反映的问题，该办法规定，从1980年起，企业利润留成办法由原来的全额利润留成改为基数利润留成和增长利润留成；企业增长利润留成的比例，按照不同行业分别制定；企业必须完成产量、质量、利润和供货合同四项计划指标才能提取全部留成资金，每少完成一项，扣减其应提留资金的10%；企业从基数利润中提取的留成资金，用于发展生产的不少于60%，用于福利和奖金的不超过40%。

　　1980年9月2日，国务院批转了国家经委《关于扩大企业自主权试点工作情况和今后意见的报告》，要求从1981年起，把扩大企业自主权的工作在国有工业企业中全面推广。国有企业普遍实行了利润包干，调动了企业的生产积极性。

　　1981年12月26日，财政部、国家经委发布了《关于国营工交企业实行利润留成和盈亏包干办法的若干规定》，提出了利润留成和包干的主要形式。

　　1980年国家对国民经济进行调整，有相当一部分试点企业任务不足，又面临原材料涨价、能源紧张等困难，绝大部分扩权企业仍实现了增产增收。但利润包干使国家的财政收入占国民收入的比重下降，不利于国家集中财力进行重点建设。

　　1983年开始，分两步实行利改税，规范政府和企业的分配关系。但由于价格体制改革刚刚开始，价格体系不合理，造成企业间的税负不公平。

　　第二阶段，以承包经营责任制为重点，实行企业所有权与经营权适当分离，确立企业的市场主体地位(1984年至1992年)

　　1984年10月，党的十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》指出：“增强企业活力，特别是增强全民所有制的大、中型企业的活力，是以城市为重点的整个经济体制改革的中心环节。”《决定》提出了政企分开和所有权与经营权分离的改革原则。改革的出发点是，企业有权选择灵活多样的经营方式，有权安排企业产供销活动，有权拥有和支配自留资金，有权依照规定自行任免、聘用和选举企业的工作人员，有权自行决定用工办法和工资奖励方式，有权在国家允许的范围内确定本企业的产品价格。改革的落脚点是，政府不再经营企业，使企业实现自主经营、自负盈亏，具有自我积累、自我改造、自我发展能力，成为市场主体和法人实体。

　　1986年11月，国家经委在北京召开20户大中型企业企业领导人参加的企业改革座谈会。会议总结了承包经营试点的具体形式。1986年12月初，国家经委向国务院报告了企业承包经营的试点情况。1987年1月，国务院召开全国经济工作会议，提出要深化企业改革，关键在于推行多种形式的承包经营责任制。1987年4月，国家经委受国务院委托，召开了全国企业承包经营责任制座谈会，研究部署实行企业承包经营责任制。从此，承包经营责任制在国有大中型企业得到普遍实行。

　　1987年8月31日，国家经委、国家体改委发出《关于深化企业改革完善承包经营责任制的意见》，提出坚持“包死基数、确保上交、超收多留、欠收自补”的原则，合理确定承包要素，招标选聘经营者，投资主体逐步转向企业，控制工资奖金过快增长等要求。为了完善承包经营责任制，依法保障企业承包经营责任制规范运行，国务院于1988年2月27日颁布了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》，对承包经营责任制的内容和形式、承包合同、承包经营合同双方的权利和义务等作出了规定。企业承包经营责任制的内涵是：包上交国家利润，包完成技术改造任务，实行工资总额与经济效益挂钩。在此基础上，不同企业根据实际情况，确定其他承包内容。

　　为了推动、规范中小企业租赁经营，国务院于1988年6月5日发布了《全民所有制小型企业租赁经营暂行条例》，主要规定了出租方与承租方的权力和义务，收益分配及债权债务处理，承租收入等内容。1988年4月13日七届人大一次会议通过的《全民所有制工业企业法》确立了国有企业的法律地位，明确规定企业实行厂长(经理)负责制；中国共产党在企业中的基层组织，对党和国家方针、政策在本企业的贯彻执行实行保证监督；企业通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。《企业法》提出，企业可以采取承包、租赁等经营责任制形式。企业必须加强和改善经营管理，实行经济责任制，从而使推行承包经营责任制有了法律依据和法律保障。1992年7月23日国务院发布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，根据《企业法》的精神对企业经营自主权作出具体规定。企业享有的经营权包括：生产经营决策权；产品劳务定价权；产品销售权；物资采购权；进出口权；投资决策权；留用资金支配权；资产处置权；联营、兼并权；劳动用工权；人事管理权；工资、奖金分配权；内部机构设置权；拒绝摊派权。企业经营权受法律保护，任何部门、单位和个人不得干预和侵犯。对于非法干预和侵犯企业经营权的行为，企业有权向政府和政府有关部门申诉、举报，或者依法向人民法院起诉。国有企业普遍实行了承包经营责任制，扩大企业经营自主权，调动了企业和职工的积极性。但企业包盈不包亏的问题，助长了企业重生产、轻投资、拼设备等短期行为。

　　第三阶段，以建立现代企业制度为重点，实行规范的公司制改革，转化企业经营机制，探索公有制的多种有效实现形式(1992年至2002年)

　　1992年，党的十四大报告明确了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1993年11月14日，党的十四届三中全会作出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第一次提出国有企业改革的方向是建立现代企业制度，并指出现代企业制度的特征是：产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。从此，我国国有企业改革进入制度创新阶段。1993年12月29日第八届全国人大常委会第五次会议通过的《公司法》，明确规定公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。《公司法》为促进社会主义市场经济的发展，建立现代企业制度，提供了重要的法律依据。

　　为落实党的十四届三中全会的《决定》，1994年初开始，国务院确定组织100家企业进行建立现代企业制度的试点。接着，各地区、各部门也分别选择了一批重点企业进行试点，全国共有2700多家现代企业制度试点企业。国务院建立了试点工作协调会议制度。在国家体改委、国家经贸委和各级政府的指导下，试点企业按照建立现代企业制度的要求，进行了大胆的创新和多方面的探索。多数试点企业初步完成了公司制改革，普遍建立了公司法人治理结构，新型的政企关系格局初步形成。据1996年的统计，当时国务院确定的100家试点企业中，有81%的企业选择了国有独资公司的形式。不过, 其中许多企业董事长总经理由一人担任，难以形成完善的公司治理结构、权责明确的责任层次和既协调运转又相互制衡的机制。1997年9月，党的十五大报告提出，要调整和完善所有制结构，探索公有制的多种实现形式，到20世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。

　　1999年9月22日，党的十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》对国有企业改革的目标、方针政策和主要措施作出了全面部署，提出公司制是现代企业制度的一种有效的组织形式。公司法人治理结构是公司制的核心。股东多元化有利于形成规范的公司法人治理结构，除少数必须由国家垄断经营的企业外，要积极发展多元投资主体的公司。国有独资公司和国有控股公司的党组织负责人可以通过法定程序进入董事会、监事会，董事会、监事会、经理层及工会中的党员负责人，可以依照党章及有关规定进入党委会；党委书记和董事长可由一人担任，董事长、总经理原则上分设。这是在党中央的决定中第一次提出公司制的核心是公司法人治理结构，并把发挥党的政治优势同运用市场机制结合起来，调动各方面的积极性。

　　到2000年底, 党的十五大提出的用3年左右时间使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度的目标基本实现。1997年国有及国有控股大中型工业企业为16874户，其中亏损的为6599户，占39.1%。到2000年底，亏损户为1800户，减少近3/4。国有企业的经济效益明显提高，国有企业的科技开发能力、市场竞争能力和抗御风险能力明显增强，国有经济在国民经济中更好地发挥了主导作用。

　　第四阶段，以深化国有资产管理体制改革为重点，实行政资分开，推进企业体制、技术和管理创新(2002年以来)

　　建立和完善国有资产监督管理体制，是巩固壮大国有经济的基础，也是继续深化国有企业改革的前提。2002年11月8日，党的十六大报告提出，国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式，采用能够提高国有经济效率的经营方式，必须要改革国有资产管理体制，建立与社会主义市场经济相适应的国有资产管理、监督和营运体制。

　　2003年3月，十届全国人大一次会议通过了政府机构改革方案，国务院成立了国有资产监督管理委员会。2003年5月，国务院发布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，以行政法规的形式，界定了国有资产监管机构的职能。到2004年6月，全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团国资委全部组建。目前市(地)国有资产监管机构的组建工作基本完成，全国大多数市(地)设立了国资委，没有单独设立国资委的也采取多种形式明确了国资监管机构。

　　以《企业国有资产监督管理暂行条例》为依据，5年来，国资委共制定发布了企业改制、产权转让、资产评估、业绩考核、财务监督等19件规章和104件规范性文件，地方国资委制定了1200多件地方规章和规范性文件，国有资产监管法规规章体系框架初步形成。出资人机构与中央企业的权责关系逐步规范，企业国有资产出资人制度初步建立。国有企业改制和国有产权转让逐步纳入规范化轨道，维护国有资产安全、防范国有资产流失的制度框架初步建立。国有资本调整和国有企业重组工作逐步走向规范，中央企业国有经济布局和结构调整的指导意见出台。上级国有资产监管机构对下级国有资产监管机构依法指导监督关系逐步建立。

　　针对中央企业长期以来存在的“有任命没有明确任期，有职务没有严格考核，薪酬同业绩不挂钩”的状况，在对中央企业全面清产核资、摸清家底的基础上，国资委先后与全部中央企业负责人签订了年度和任期经营业绩考核责任书，并公布了考核结果，严格兑现了奖惩，初步规范了中央企业的薪酬管理。各地国资委也先后对所出资企业实行了业绩考核。针对产权交易市场建设和管理相对滞后，国有企业改制和产权转让一度出现了国有资产流失的问题，国资委会同有关部门制定并由国务院办公厅转发了有关文件，制定了一系列政策规定，加强了国有企业改制和国有产权转让的监督检查，同时推进了产权交易市场的建设和规范运作。各地国资委认真履行职责，严格把好国有企业改制和国有产权转让的各个关口，推动了国有企业改制和国有产权转让工作的有序进行。据不完全统计，省级以上国有资产监管机构共选择认定了64家产权交易机构，初步形成了覆盖全国的国有产权交易平台，国有产权交易普遍进入市场公开操作。国有企业改制和国有产权转让逐步走上规范运作的轨道，有效地防止了国有资产流失，维护了职工的合法权益。

　　党的十六大报告提出，坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济；必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展。根据十六大的精神，继续深化国有企业改革，积极探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式，大力推进企业的体制、技术和管理创新。除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济。实行投资主体多元化，重要的企业由国家控股。我国国有企业经过多年改革和制度创新，不但走出了困境，而且成为具有较高劳动生产率、较强盈利能力和竞争力的市场主体。国有经济不断向能发挥自己优势的重要行业和关键领域集中，向大企业大集团集中，成为我国社会主义市场经济的支柱和骨干力量。

　　二、国有企业改革的主要成果

　　国有企业体制的变革激发了企业的活力，使其逐步成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场竞争的主体，成为国民经济的重要骨干力量。

　　1. 公司制逐步成为国有企业的主要实现形式

　　改革初期，国有企业基本是依据《企业法》调整的国有独资企业。《公司法》发布后，随着现代企业制度建设的推进，国有企业股份制改革取得很大进展。

　　(1)公司制成为公有制企业的主要实现形式。目前在工商行政管理部门登记的公司制企业已达120多万家。全国大部分国有企业已经改制为多元股东持股的公司制企业。中央企业及下属子企业的公司制股份制企业户数比重已由2002年的30.4%提高到2006年的64.2%。2003年以来共有33家中央企业在境内外公开发行股票并上市。截至2006年底，中央企业控股境内上市公司194家，股本总额、市价总值和流通市值，分别占全部境内上市公司的22%、26%和27%；中央企业控股香港上市公司57家，流通股总股本和流通市值分别占全部香港上市公司的26%和18%。随着国有企业改制上市进程的加快，国有企业核心资产及业务向所控股上市公司集中的趋势日渐明显。据初步统计，目前中央企业合计控股261家境内外上市公司，总资产合计为5.3万亿元，占全部中央企业总资产的44%；净资产合计为2.5万亿元，占全部中央企业净资产总额的59.5%；实现利润总额为6479亿元，占全部中央企业的86%。这表明公司制企业已成为我国各类企业的一种主要组织形式，国有控股上市公司在国有经济占据越来越重要的地位。

　　(2)实行公司制的企业大都建立健全了法人治理结构。公司制企业明确了股东会、董事会、监事会和经理层的职责。股东会决定董事会和监事会成员，董事会选择经营管理者，经营管理者行使用人权，形成各负其责、协调运转、有效制衡的治理结构和权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。国有独资公司不设股东会，由国有资产监管机构行使股东会职权。从2004年开始，国资委先后在上海宝钢、神华集团等19户中央企业进行董事会试点，建立健全外部董事制度，授予董事会部分出资人的权利。

　　2. 国有经济布局和结构调整取得重大进展

　　国有经济坚持“有进有退、有所为有所不为”的方针，解决了国有企业只能生不能死、只进不退的问题。

　　(1)国有中小企业进一步放开搞活。国有中小企业通过改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作、出售等多种形式，焕发了生机和活力，进一步放开搞活。目前中小企业改制面总体上达到80%以上，许多地方中小企业已经改制完毕。

　　(2)国有大中型企业围绕主业做强做大。近五年来，共有95家(次)中央企业参与了47次重组，中央企业户数已由196家调整为150家。一批科研院所进入产业集团，实现了产研结合，提高了企业的技术创新能力。一些优势企业强强联合，形成了具有较强综合竞争力的大型企业集团。一些“窗口”公司并入大型骨干企业，增强了企业海外市场的开拓能力和竞争能力。一些产业链相关的企业合并重组，促进了中央企业业务链整合，发挥了协同互补效应。

　　(3)国有大中型企业涌现了一批并购重组的典型。国家开发投资公司对中国包装公司及下属企业的破产重组改制，诚通集团对中唱公司及下属企业的托管重组改制，都取得了积极进展。宝钢重组新疆八一钢铁、武钢重组云南昆钢、中国建材联合重组部分地方水泥企业，扩大了企业规模，优化了资源配置。中铝公司收购云南铜业部分股权，实现了强强联合，增强了竞争优势。中央企业积极实施“走出去”战略，鞍钢收购澳大利亚金达必公司、中铝公司收购秘鲁铜业和开发澳大利亚奥鲁昆铝土矿项目、中冶集团收购阿富汗铜矿、中国五矿与俄罗斯北方钢厂签署战略合作框架协议，南航、国航先后加入天合联盟和星空联盟，中央企业配置全球资源、拓展海外市场步伐加快，国际化经营水平进一步提高。

　　(4)国有大中型企业主辅分离辅业改制取得积极进展，2007年企业上报方案并得到批复，涉及改制单位5043个，分流安置富余人员81.4万人。分离办社会职能工作稳步推进，共移交中央企业办中小学、公检法机构2021个，移交在职人员9万多人，退休教师近5万人，每年减轻企业负担48.7亿元。通过精干主业、剥离辅业、压缩管理层级、缩短管理链条，大部分中央企业将管理层级初步压缩到三级以内，实现了企业组织结构优化和内部资源的有效配置。

　　(5)国有大中型困难企业政策性关闭破产稳步推进。一些困难企业通过重组，实现了扭亏脱困，焕发新的生机。一批长期亏损、扭亏无望、资不抵债和资源枯竭的国有企业，通过政策性关闭破产退出市场。

　　(6)国有经济布局分散的状况得到一定程度的改善。随着国有经济布局结构调整的推进，国有经济更多地向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向大公司、大企业集团集中。1998年，全国国有工商企业共有23.8万家，到2006年底全国国有工商企业户数减少至11.9万户，正好减少了一半。1997年全国国有工商企业实现利润800亿元，而2006年全国国有工商企业实现利润达12000亿元，增长了14倍。2006年比2003年减少3.1万户，每年平均减少7.4%；但户均资产达到2.6亿元，比2003年增长92.6%，每年平均增长24.4%。国有资本向能源、原材料、交通、重大装备制造和冶金等行业集中的态势明显。2006年基础行业国有企业占用的国有资本3.3万亿元，占全部国有企业占用国有资本总量的70.6%，比2003年提高5.1个百分点。目前，中央企业82.8%的资产集中在石油石化、电力、国防、通信、运输、矿业、冶金、机械行业。中央企业提供了几乎全部的原油、天然气、乙烯等石油化工重要产品，提供了全部的基础电信和电力供应服务，民航、铁路、水运运输周转量占全国的90%以上，发电量占全国的43%。国有经济的迅速发展壮大，进一步证明国有经济是国民经济的基础，是国家的脊梁。

　　3. 国有企业劳动、人事、分配制度发生了重大变化

　　国有企业积极推进内部劳动、人事、分配制度改革，调动企业职工的积极性，激发了企业活力。

　　(1)在劳动制度方面，普遍实行了全员劳动合同制。许多国有企业实行了职工竞聘上岗，有些职工下岗、有的职工位置发生了变化，竞聘上岗的职工与企业签订了新的劳动合同，身份变成了市场化的社会人，待遇实现了市场化，福利实现了市场化。

　　(2)在人事制度方面，实行企业领导人员聘任制度。国有企业已取消了企业领导人员和管理人员的行政级别，开始实行企业经营管理人员竞聘上岗。近五年来，中央企业先后分七批进行了公开招聘高级经营管理者的试点工作，共有100家(次)中央企业的103个高级管理职位面向国内外公开招聘，为中央企业引进了一批优秀的经营管理人才，初步建立了中央企业人才储备库，促进了人力资源的全球化配置，营造了人才脱颖而出的环境。目前中央企业通过市场化方式选用的各级经营管理人才约占总数的30%。一批企业建立了比较完善有效的面向社会公开招聘和全体员工竞争上岗、量化考核、薪酬与业绩挂钩的机制。

　　(3)在分配制度方面，基本建立与市场经济相适应的激励与约束机制。为了解决国有企业负责人激励不足，薪酬与业绩贡献不匹配的问题，国有企业普遍实行了年度薪金制。在遏制少数企业负责人过高收入的同时，多数收入偏低的企业负责人薪酬都随着效益的提高有了较大的增长，重点行业和企业的负责人薪酬增幅较大，薪酬结构和水平趋于合理，激励机制不断增强。股权激励作为中长期激励措施，已经从境外上市公司发展到境内上市公司，许多中央企业控股的上市公司正在积极创造条件实施股权激励。国有企业根据经济效益和当地社会平均工资水平决定管理人员和职工的分配方式和分配水平，实行以岗位工资为主的工资制度，对有贡献的专业技术人员、营销人员给予相应的报酬，一些企业还探索了工资集体协商制度。企业通过突出岗位绩效的分配制度改革，初步建立了以岗定级、体现差异，以级定薪、拉开差距，以级定奖、突出贡献为核心的人力资源管理机制，收入分配的市场化程度逐步提高，国有企业的大锅饭体制正在逐步改变，国有企业经营管理人员能上能下、职工能进能出、收入能增能减的新机制正在逐步形成。