陋规与管理

　　刘文瑞

　　西北大学公共管理学院教授

　　陋规，具有鲜明的中国文化特色。明清两代，官场风气和行政效率就都同陋规有着千丝万缕的关系。时至今日，“陋规”的名称虽已不在，但在形形色色的管理活动中，陋规依然影影绰绰，无论它寄生于企业还是政府。

　　所谓陋规，实际上就是不成文的官场办事规则。“陋”是指没有正式文件，在《六部则例》上查不到；“规”则指实实在在、明白无误的显规则，而不是价值观念意义上的潜规则。如果准确地翻译为现代汉语，陋规应当直接表述为“官场礼则”，说白了，就是官场的送礼规矩。

　　官场上的润滑剂

　　如此陋规，缘何而起？据考，这种风气源于明朝朱元璋的低俸政策。朱皇帝出身贫苦，认为“凡官皆贪”，因此在他制定的“祖制”中官吏俸禄就被压得极低。《明史·食货志》有云：“自古官俸之薄，未有若此者。”此外，朱皇帝严格禁止他的子孙更改祖制，敢有妄议者，杀无赦。好在官员手中有权，权可以变成钱，这比更改祖制要容易得多。其实从成祖朱棣之后，官吏的收入基本上就不靠俸禄而靠受礼了，清廉奉公的官员也不例外。“大气候”如此，朝廷也就睁只眼闭只眼，皇帝也心知肚明，只要不搜刮过份，就是好官。久而久之，官员收礼就成了惯例，而且是官方默认的惯例。甚至官方在计算官员收入时，都把俸禄简略不计，只算各种礼金。什么职务收多少、哪些时候该送礼、送礼的规矩和途径有哪些，都有了不成文的章法。官方许可，民间无奈，相沿成俗，概莫能外。

　　清朝入关，将明朝的制度照搬不误，低俸制随之沿用下来。官员收礼也有了比较固定的称呼，一般叫做陋规，正规一点称为规费、规例或赠与。各种规费名堂繁多，夏天谓冰敬，冬天谓炭敬，节庆谓节敬，生日谓祝敬，过年谓年敬，门生拜见谓贽敬，出京辞别谓别敬，过往客人谓书仪。赠与关系更包括乡梓、同年、亲戚、门生、故吏、同窗等，数不胜数。

　　送礼必须要有来源，最主要的就是地方州县官征收的火耗。古代实行包税制，地方州县向朝廷上缴的赋税有定数，还必须是规格一致、成色统一的库平纹银。倘若数额不够，负责官吏就要包赔。事实上，从民间征收来的只是铜钱或碎银，官府要把铜钱兑换成银两、将碎银熔铸成标准银锭。这样一来，就要在正税之外加派一定比例的“火耗”，意为熔铸过程中的损耗。实际上，熔铸损耗之外，官府征收和解送等杂七杂八的费用也被划入火耗。

　　康熙帝曾公开说：“如州县官止取一分火耗，此外不取，便是好官。”实际上，康熙帝十分清楚，火耗远远不止一分(1%)。号称康熙年间第一清官的嘉定知县陆陇其，也要加征四分火耗(4%)。因各地情况不一、官员心态各异，对加征火耗的比例，朝廷并没有统一规定。各地按沿用已久的习惯操作，“每两有加至二三钱、四五钱者”，“税轻耗重，数倍于正额者有之”。正税与火耗的关系，同当代税与费的关系类似。根据现有的资料综合来看，清代的火耗大体在正税的10%～50%之间。火耗的结余，称为耗羡。这笔数目不小的“预算外收入”不受朝廷控制，也就成了官吏的补贴。

　　享有税收权力的官员就有耗羡，自然免不了引起政府各部门与各层次之间的不平衡。结果，耗羡还要“再分配”。中国是一个讲人情礼仪的国家，清朝衙门大堂之上最常见的匾额“天理人情国法”正好反映出官员的行为准则。自从理学兴起，“万事抬不过个理字”，“天下惟道理最大”；其次，必须考虑人情关系，以情辅理；最后，才是遵循国法，国法也是为天理人情服务的。可见，中国传统的管理理念，由“天理”确定其价值准则，由“人情”定位行为规范，由“国法”充当运行工具。耗羡只有一部分官员(州县亲民官)拥有，其他官员如果不能染指，既不合天理，也不近人情。

　　如此一来，以送礼方式形成的陋规，就成为调节官吏收入的主要途径。而陋规不但能平衡收入、调整心态，更重要的，这种送礼方式符合中国人的基本社会规范，能够在官员之间建立一种情感上的联络关系。可以说，陋规是传统官场的润滑剂，离开了它，官僚机器就会变得生硬，甚至磕磕碰碰。

　　合法却悖情逆理的变革

　　问题是，陋规的存在难免令官场的运作萌发出私情的成分，甚至以情害理，以私害公。雍正帝即位以后，决意改革，大力推行耗羡归公。具体做法是，以各地实际结余的耗羡为基数，提取归公；这笔钱专款专用，除补充国库亏空外，一律用作朝廷下发给地方官吏的薪俸补贴，称为养廉银。按照雍正帝自己的说法：“与其州县存火耗以养上司，何如上司拨火耗以养州县。”(具体办法见《清史稿》卷294《诺岷传》)大体上，雍正时的提解耗羡总额为422万两，约为当时正税的14%，专用于养廉银开支，不得他用。各种官吏应领取的养廉银数额，根据各地的贫富、政务的繁简等因素确定，再从所提解的耗羡银中支取。每年各省督抚养廉银为一万至二万两，布政使为五千至九千两，按察使为三千至八千两，道员为二千至六千两，知府为八百至四千两，知县为五百至二千两，依此类推。“三年清知府，十万雪花银”的俗语，就是由此来的(许多人用这句话形容贪官，实乃误。注意其中的“清”字；当然，“十万”是虚指)。

　　这样一项改革，实质上就是把地方上默认的私下收费变成了朝廷正规的征税附加。原本用于官员私人之间的润滑剂虽然数额未变，但性质却变了——人情关系变成了公事公办。雍正此举可谓用意良苦。以现在的眼光看，这里面不乏由人治到法治、由伦理式管理到制度化管理的因素。原来官吏的灰色收入被漂白了，可谓“纪纲整齐，弊革风清”。清代学者章学诚对此赞口不绝：“我宪皇帝(即雍正帝)澄清吏治，裁革陋规，整饬官方，惩治贪墨，实为千载一时。彼时居官，大法小廉，殆成风俗，贪目冒(目冒为一个字)之徒，莫不望风革面，时势然也。今观传志碑状之文，叙雍正间府州县官，盛称杜绝馈遗，搜除积弊，斤斤自守，革除例外供支，其文洵不愧于循吏传矣。”(《文史通义》内篇卷50)。民间留下了“康熙之时有清官，雍正之时无清官”的说法，也正映射出制度化管理和伦理化管理的差别所在。

　　然而，这种制度层面的改革阻力极大。“国法”变了，而以往陋规所体现的“天理”和“人情”却不能照旧维持，于是产生了激烈的摩擦。从一个具体事例上，就可以看出雍正改革的难度。根据尤拔世《粤海关改正归公规例册》记载，当时到广州经商的洋船，每条船送给粤海关衙门的陋规多达68种名目，总计1950两白银。时任粤海关监督的杨文乾，按照耗羡归公的政策，大刀阔斧整顿，把陋规变为正式附加关税，红包式的礼银统一归公，再分拨到相关衙门作为补充经费。杨文乾的举措显然具有积极意义，而且完全符合雍正的新政方针。问题在于，这种陋规涉及诸多利益和人情面子。没有了陋规红包，衙门办起事来也就不那么顺溜。外商叫苦，官吏埋怨，吏胥怠工，行商喊屈。这种化红包为公款的耗羡归公，用现在的眼光看，倒是符合韦伯式科层官僚制的基本精神，但同中国国情却偏偏那么隔膜。得罪人的事，全让杨文乾做了。所以，他的官不那么好当。广州官民上下一心地想要扳倒杨文乾，可杨文乾的改革是按雍正的大政方针做的，所以只能从别的地方下刀子。这种地方其实很好找——就是贪污。任何一个王朝，收拾一个当官的，最得民心而且也名正言顺的，就是惩处腐败。于是，由福建巡抚常赉出面，狠狠参了杨文乾一本，有鼻子有眼地说杨贪污达30余万两。对于这种官场游戏，雍正心知肚明，于是，一不查二不办，反过来却派杨文乾到福建查办仓库亏空。在雍正的力保之下，杨文乾才没有丢掉顶戴，算是不幸中的万幸。

　　雍正朝后，陋规故态复萌。乾嘉年间，养廉银依旧，而陋规红包却也死灰复燃。道光帝以节俭出名，心疼国家银子，于是借口国库空虚等等缘由，要求官吏从养廉银中“捐献”、“资助”国家。很快，养廉银的实发折扣越打越狠，官吏的陋规红包却水涨船高，一切又恢复了过去的常态。所不同处就是苦了百姓——原来的火耗已经变成正式附加税，现在的陋规又要增加新的收费项目。到了晚清慈禧时的新政，几乎所有的改革举措都毫无例外地变成了官员捞钱的新途径。李鸿章曾在奏章中描述：“政以贿成，婪索相竞。自大府以至牧令，罕能以廉公自持。取之僚属者，节寿有贺仪，到任有规礼，补缺署缺有酬谢。取之商民者，街市铺户有摊派。变本加厉，上下相沿，不以为怪。”当初雍正的改革，至此彻底走向反面。

　　历史警示

　　陋规的兴衰演变，为当代管理提供了许多启示。

　　首先，毋庸置疑的是，人类行为会自然形成某种惯例。对此，管理者必须高度重视；否则，管理活动就很难有效，甚至寸步难行。管理者的权威，不仅来自法律制度，更取决于对惯例的掌握程度和尊重程度。例如，《红楼梦》里的探春管家，一上任就碰上了给赵姨娘兄弟发放“抚恤费”的难题，幸亏熟知其中窍道的王熙凤派平儿来告知她以往惯例，才化解了这个难题。现实中，我们常常看到，有经验的管理者一旦碰上某件拿不准的事务，不仅要查考制度是如何规定的，更重要的是还要了解以往实际是如何操作的。单一迷信纸上的制度，往往会碰钉子甚至触霉头。

　　对惯例问题，学术界中的许多大家都进行过透彻的研究并提出了深刻的理论见解，哈耶克的“自发秩序”和“扩展秩序”理论就是一例。自发秩序的形成源于社会文化，由此也就形成了管理与文化关系之结(complex)。那些试图按自然科学的方式和法则研究管理的学者，那些幻想将管理学构建成与物理学类似学科的努力，恐怕没有能够成功的。其中的关键，就在于管理活动中渗透了文化因素的影响，无法做到绝对的价值中立。中国的物理学同美国的物理学几乎没有区别，但中国的管理学同美国的管理学则大不相同。在中国，这个管理与文化之结，是由伦理人情关系形成的一种互相缠绕、环环相扣的“中国结”。这一点，同中国社会的基本特征紧密相关。关于伦理人情关系在中国的特殊地位和深远影响，不少学者都有深刻的论述，费孝通先生提出“差序格局”，梁漱溟先生提出的“伦理本位”。要在中国取得管理上的成功，仅仅掌握“流程重组”、“战略模型”、“六西格马”、“平衡计分卡”等先进技术，恐怕尚属枝节，而只有掌握社会关系、人情冷暖，才可能是根本。

　　从陋规的形成和演变，还可以看出，如果正式制度违反了文化背景的价值准则，陋规会在不知不觉中瓦解正式制度的效力，使正式制度形同虚设，甚至走向反面。原本，在汉唐时期，官场送礼是被视为行贿的，因此也有相应的办法治罪。然而，明代的低俸制尽管有朱元璋的严刑酷法甚至法外用刑来推行，却受到了官场中不显山不露水的“软抵抗”。不久，低俸制就彻底失效，官吏的俸外收入更变本加厉。这就告诉管理者，在制度设计中，如果不考虑惯例习俗的对抗，多半会适得其反。现实中有许多“看起来很美”的管理制度都走上了制度异化的不归路，原因就在没能包纳吸收“自发秩序”。

　　那么，试图将陋规正式制度化的改革又会如何？结果恐怕只会“层层加码”。陋规所反映出的习惯性行为规则是不可能以正式制度替代的。借用马克斯·韦伯的权威理论来分析，陋规所承载的权威是传统权威(某些方面也包含了魅力型权威)，但绝不承载法理权威。正规制度所承载的，则肯定属于法理权威。雍正将陋规改为养廉银，表面上看，既没有增加火耗数额，又没有减少官吏收入，仅仅是把“渠道”方向改变了，号称“上不误公，下不累民，无偏多偏少之弊，无苛索横征之扰，实通权达变之善策”(《清朝文献通考》卷90《职官十四》)。但事实却远非雍正帝想象得那样简单。任何一种制度，都是在整体系统环境下产生作用的。雍正时期的官场环境，必须依赖由陋规结成的网络才能运作。耗羡归公，致使这一制度体系失去了运作依托，所以，也只会生出新的陋规来弥补这种制度网络的缺陷。到头来，原有的陋规变成了正式制度，新的陋规立刻填空。变革之后，要想维持改革前的制度效果，肯定会不断增加制度成本。在清代的耗羡归公变革中，增加的成本就是“费改税”后又产生的新“费”，即使把这种新“费”再改为“税”，还会产生“费外费”。

　　当年的耗羡归公是这样，现今的管理制度何尝不是这样？新中国曾经在实行走婚制(也称阿注婚)的纳西族硬性推行民政部门的婚姻登记制，结果是，增加了新的婚姻登记手续，而阿注走婚如故。民政当局曾经多次花费极大气力取消民间婚姻的彩礼习俗，但之后不久彩礼又悄悄滋生出来。即使是在企业管理中，这种情况也比比皆是。管理活动中的制度“叠床架屋”现象，多半是这个原因造成的。

　　也许，正式制度的人情化才是改革和发展的一条出路。当今十分强调的在管理中要以人为本，实际上就是对以往制度建设和改革中某种偏失的校正。“科学”和“理性”无疑具有巨大的进步力量，然而这种进步也有可能削弱甚至破坏传统社会的无形网络，对人际关系和情感交流带来某种看不见的阻隔。梅奥在霍桑实验时就指出，现代社会在技术取得巨大进步的同时，人们处理社会关系的技能反而不如农业社会。在现代化过程中，一个十分明显的趋势就是生活富足的同时心理焦虑也在增加，甚至抑郁症和精神疾病呈现上升趋势，这就是社会进步给我们带来的附加礼物之一。管理中，回归人本位置，把“利润”、“效益”等等追求所淹没了的人类自身价值重新寻找回来，这是当代管理学的发展方向。尤其在中国，如何在现代化过程中尽可能保持社会的伦理和情感纽带，更是经济发展中保持社会心理稳定的重要问题。

　　历史不会重复，因此许多人对历史知识有多大用处感到疑惑。但是，历史却会呈现出某种规律性的东西。掌握历史规律，可以提醒我们不要在前人曾经摔跤的地方再度跌倒。