央行行长周小川的第二战场：国有银行改革

　　以对改革的坚定著称的周小川,并未在国有商业银行改革中获得阵阵掌声,银行效率和金融安全之间并不统一,金融生态的建设也将路漫漫

　　文/陈茜

　　周小川是幸运的,从学术界直接进入政界,从学者转型为政府官员,这一特殊的经历,使 得周小川同时成为改革的理论研究者和实践者。多年的理论研究使周小川在学术上颇有建树,其理想主义者的改革信念也因此变得更加坚定不二。

　　在担任中国证券监督委员会主席期间,周小川的资本市场“试验”可谓雷厉风行,市场化、国际化始终是他坚持的改革方向。虽然在任期末的国有股减持改革中,周小川受到了国内投资者前所未有的批判,但是在国际金融界却赢得了一片赞誉,以至于2002年12月,周小川晋升为人民银行行长时,外电不吝抛出它们最积极的评价,以此表达对周小川的祝贺,“周小川是中国最顶尖的货币专家,并据此认为央行行长是周最适合的职位。”

　　中国资本市场的掌门人到中国货币政策方向的舵手的变迁,使得周小川肩上的压力更加沉重,以千万计的投资者与以亿计的存款者之间的差别,足以让周小川感受到央行行长的分量。不过,中国国情的特殊性决定了周小川要考虑的绝不仅仅是货币问题,在中国的金融格局正在面临一场翻天覆地的变化时,各种体制上的矛盾如同千般缠绕的镣铐,使他注定不会像格林斯潘那样挥洒自如。

　　汇率和利率改革刚刚破冰,作为央行行长的周小川同时还要指挥另一场战斗,那就是国有独资商业银行(以下简称“国有商业银行”)的改革。历经资本市场的风云变幻后,周小川在中国的银行业内掀起了一股改革旋风,迫使国有商业银行艰难地剥去陈旧的衣钵。

　　市场化雄心

　　2002年12月,在新一届政府总理尚未真正出炉之前,周小川就已被任命为中国人民银行行长,这项不同寻常的任命似乎意味着中国新一轮金融改革已是上弓之箭,而金融改革的重任必须提前有人担当。

　　初任央行行长的周小川更加注重对实际问题的关注。经过对亚洲金融危机的研究,周小川十分清醒地认识到,金融风险不仅仅来自于宏观方面的汇率和外债水平,微观金融机构运行得健康与否更不容小视。因此,中国金融的稳定不能仅仅依靠宏观的汇率和利率的调整,更需要作为微观基础的金融机构的健康运行。中国金融体系的脆弱并非一日之寒,但一直被“双高”(高不良贷款余额和高不良贷款比例)阴影笼罩的四大国有商业银行肯定是难逃其咎,而改革自然更是当务之急。

　　对于国有商业银行改革的讨论一直未绝于耳,而政府的态度为周小川扫除了前进中的障碍。早在2002年年初,在中央金融工作会议上,政府就已经指明了国有商业银行改革的走向,即按照企业改革的思路,在停止行政干预之后要实行股份制改革,建立规范的现代公司治理结构,“具备条件的国有独资商业银行可改组为国家控股的股份制商业银行,条件成熟的可以上市”。2003年,新一届政府成立后,以史无前例的高频率出台了一系列金融改革政策,国有商业银行的股份制改造试点则是金融业改革的重要内容之一。

　　中国政府从根本上变革金融业的鲜明态度已经毋庸置疑,接下来便是步步为营的行动。2003年10月,中共十六届三中全会更加明确地提出了国有商业银行的改革方向——“资本充足、内控严密、运营安全、服务和效益良好的现代金融企业。”为了推进这一改革进程,国务院专门成立了国有独资商业银行股份制改革领导小组,由黄菊任组长,身为央行行长的周小川担当了该小组办公室主任一职,办公室就设在人民银行,这也为周小川在这场重要的改革大戏中担任重要的角色埋下了伏笔。

　　走过资本市场,上任央行行长不到一年的周小川,又一次站到了国有商业银行改革的前沿。虽然在公开场合,周小川一直给人以谦和的形象,但是对于商业银行改革,有了政府的支持,他只会更加坚定。

　　在周小川看来,国有商业银行和其他国有企业具有很大的相似之处:缺乏自我约束,外部监督不足,经营决策上更具行政色彩,更像一个政府部门。而周对商业银行的理想设计则是:通过股份制改造和上市,形成多元化的股权结构,迫使商业银行公开披露信息,以便于境内外公众投资者、机构投资者以及境内外监管机构的共同监督。良好的公司治理结构,将使得对银行的监管不再是政府主管机构的“专项差事”,银行的经营、战略必须考虑股东利益,而不是置投资回报于不顾。

　　国有商业银行改革的步伐明显加大,一系列改革措施纷纷出台,其中最引人注目的是中国银行和中国建设银行的股份制改革试点。

　　2004年元旦刚过,中国银行和建设银行就各自获得了一份“新年大礼”,两家银行平分了450亿美元的国家外汇储备,作为补充资本金,这份大礼也拉开了中行、建行股份制改造的序幕。5月18日,中国银行、建设银行再次剥离1970亿元不良资产。

　　在巨额注资和不良资产剥离之后,2004年下半年,国有商业银行以“新形象”闪亮登场:中国银行股份有限公司、中国建设银行股份有限公司相继挂牌,一个月后,中国工商银行股份有限公司也于北京举行成立大会。

　　2005年10月27日,中国建行股票正式在香港联交所挂牌交易,成为我国首个实现海外上市的国有商业银行。而中行、工行的上市也逐渐成为了热点话题。目前,虽然农业银行的注资方案尚未成为定论,但其股改之路已成定局。

　　注资、股改、上市……这种渐近清晰的商业银行改革路径不得不让人认为,上市是国有商业银行改革的最终目的。但周小川对此表示坚决否定,上市绝对不是最终目标,成为有效率的市场主体才是国有商业银行真正的归宿。

　　“国有商业银行上市的目的远远不止于此。”周小川面对关于建行上市目的是为筹资时的回答,也透露了其在国有银行改革中的雄心。建立一整套新的市场激励和约束机制,建立规范的公司治理,变商业银行的政府监管为市场监管,通过引入市场化的绩效激励机制、充分的风险控制和资本约束,使国有商业银行独自承担市场风险,才是其上市的目的。周小川近来在不同的场合均表达了上述相同观点。

　　不能期许一步登顶,只要保证下一步还在前进,这或许是周小川在这次改革中的心态。

　　改革的代价

　　一国的央行行长,为了从微观层面化解金融风险,站在商业银行改革的刀刃上,这种勇气和魄力的确可敬可佩。但是随着改革的深入,周小川却陷入了一个两难的境地:旧的问题尚未完全解决,新的安全隐患又随之而来,残酷的事实考验着周小川对于国有商业银行改革的理想化终极目标。

　　周小川有句“名言”:“如果市场在某些方面能比政府做得更好,我们就应交给市场去做。”对于国有商业银行,周小川也希望它们能够独立于政府,进行真正的市场运作。不过,如果没有政府和纳税人的慷慨解囊,国有商业银行的改革未必能够“破土动工”。

　　为了彻底从体制上解决国有商业银行的问题,化解危如累卵的不良贷款风险,于是才有了周小川所说的“大手术”。然而,改革的前奏就代价不菲。

　　根据央行2005年首次发布的《中国金融稳定报告》,1998年财政部发行2700亿元特别国债对四大银行注资,标志着政府着手化解国有银行风险正式起航。其后,四大资产管理公司先后成立,并剥离四大国有商业银行1.4万亿元不良贷款;央行于2003年年底出资成立的中央汇金投资有限责任公司(简称“汇金公司”)分别为中行、建行和工行先后提供了共计600亿美元的外汇储备注资。加上央行和财政部对国有银行股改提供的财务支持,1998年以来国家为国有银行改革投入累计达2.9万亿元,而2004年中国的财政收入只有2.63万亿元。

　　政府尽管动用了大量财政资金填补银行黑洞,但并没有改变其呆坏账持续攀升的势头。

　　四大行的理由也很充分:巨额不良资产和沉重历史包袱是其改革道路上的绊脚石。由于工农中建四大行的规模过于巨大,大到不能破产的地步,于是就有了一次又一次的剥离与注资。在这场并不公平的博弈中,最终都是以政府出面、百姓出钱得以“均衡”。如果说这是国有商业银行成为真正市场主体的成本,那么这种市场化的银行恐怕是世界上诞生最为昂贵的商业银行。但更为重要的问题是,如此规模空前的输血,是否能换会真正的商业银行的出现？

　　撇开这些“沉没”成本不谈,对国有银行改革各个环节的怀疑也从来没有间断过。引入战略投资者海外上市……国有商业银行在国际资本市场一路高奏凯歌的同时,国内的反对声和质疑声也逐渐高涨。市场转型的过程中,事实往往并不随理论而行,这恐怕是周小川在实践中获得的最深刻的感悟。

　　通过股份制改造的国有商业银行实现了股权多元化,但这并没有改变国家的控股地位,那么小股东仍有“搭便车”的可能。因为这些国有银行占据我国金融市场份额的60%以上,其对中国金融安全的重要性足以使政府对其另眼相看,万一出现风险,它们有足够的理由相信政府不会袖手旁观。1999年,四家资产管理公司剥离四大行1.4万亿元不良资产时, 就有过“下不为例”的传言,可是这个传言被2005年的再次剥离彻底击碎。此时,多元化的股权结构、规范的公司治理结构已不再是万能良药,惟有政府的注资剥离术,才能救其于水深火热之中。因此,如何阻断来自于政府的输血后路,才是迫使国有商业银行在市场中培育自身造血机制的有力威慑。

　　此外,关于海外上市也有不同的声音。国务院发展研究中心金融研究所所长夏斌就更倾向于国有商业银行在国内上市。理由之一便是在剥离不良资产的时候,其实是中国的纳税人承担了这部分资产流失所带来的损失,国内的投资者理应有权优先分享到银行的资产增值。

　　随着建行、中行和工行相继引入战略投资者,中国银行业引进境外战略投资的记录被屡屡刷新。2005年11月,国有商业银行“贱卖论”掀起了一番对银行改革最为热烈的争论。

　　有人做了统计,外资共参股16家中资银行,中外合资成立的基金公司有19家(其中,2004年以来成立的有11家),外资参股和控股的保险公司有19家。效率本是商业银行改革追求的目标,而境外战略投资者也成为改善商业银行公司治理结构,提高其效率的“特殊武器”。

　　引进战略投资者的初衷,本是吸取发达国家银行业先进的经营理念、管理方法、信贷文化、风险控制技术以及资金、产品定价技术……然而,这种外资在金融领域遍地开花的现象不得不引起业内人士的担心和质疑,中国汽车业“用市场换技术”的悲剧是否在金融业重演？超低的出售价格已经让人叹为观止,而更大的危险在于外资通过参股的形式对中国金融业进行渗透,达到探密的目的,以便于即将到来的金融业竞争中具备先行优势。如果此计得逞,中国将为此付出更大的代价。

　　在国有商业银行是否被贱卖的讨论如火如荼之时,周小川并没有正面回应“贱卖论”,而是从侧面进行了间接的否定,为商业银行进行辩护,并提醒那些“贱卖论者”不要忘记商业银行的过去,国外媒体眼中将引发金融危机的“定时炸弹”如今得到青睐,“不要太沾沾自喜”。可以看出,面对重重质疑,周小川的回答并不十分有力。

　　无论如何,商业银行的改革似乎陷入了一个怪圈,本欲化解风险的改革却引来新的风险。

　　金融生态,说易行难

　　对于国有商业银行改革的种种质疑,周小川没有放弃原先设置的路径,不过,他并没有忘记置身于“庐山”之外,以寻找改革更为广阔的视角。

　　或许是周小川的工科背景赋予了他系统性思维,或许是他对中国金融改革的复杂性心知肚明,对于中国的金融风险控制,周小川深知这并非一项一蹴而就的改革,而是一项系统工程,对此,他用“金融生态”的改革来描述。在2004年12月初召开的“

中国经济50人论坛”上,周小川首次提出“改进金融生态”的说法。随后,他在多种场合阐述这个概念。尽管周一再强调,“金融生态”并非他一手独创,不过他将这个以前较为冷僻的词语演化为金融术语中的“明星”。

　　金融生态不是金融机构的内部运作,而是金融运行的外部环境,也就是金融运行的一些外部基础性条件。如果说银行的财务重组是“物理变化”,那么改善金融生态就是“化学变化”,而商业银行建立完善的公司治理机构,成为独立的市场主体就是这个“化学变化”中的关键性反应步骤。对于这个“化学变化”,周小川深知不但需要较长的反应时间,还需要精准的反应条件和合适的催化剂。

　　在2005年金融论坛的发言中,周小川做了一些十分形象的比喻:如果说金融生态系统是一个池塘,那么其中的鱼就是金融机构。鱼儿只有自身健康,才能生存和自如地游动,所以其自身的成长与改革是最重要的。同时,外部的生态环境问题也直接影响了鱼的生存。充分的水草、浮游生物和氧气是鱼生存和茁壮成长的必备条件。任何一个生态系统都需要有适当的规则来维系,这也是金融监管存在的理由;而宏观调控就好像是水的温度,太冷会冻死鱼儿,太热则难以保留氧气。正是这些因素的有机结合、共同作用,才会形成一个稳定、健康的生态环境。

　　不过,要构建如此和谐的金融生态并非一日之功。法律制度的成熟与否,市场体系的完善程度(包括中介服务体系的成熟度),客户的资信程度,企业改革的进程……都会影响金融生态的平衡。

　　而自相矛盾的是,周小川在国有商业银行改革中扮演如此重要的角色,其实正是对现有金融生态中监管规则的某种讽刺。虽然国有商业银行改革成功与否直接关系到中央银行职能履行的效果,但是这并不是专司货币政策的央行的头号负责人应该直接管辖的领域。以银行监管为主要职责的

银监会并未在国有银行改革中取得主导权,这种“越位监管”可能只是当前金融生态中不很协调的一个角落而已。

　　健康的金融生态固然让人期待,但是如何能让“鱼儿”具备独自生存的能力,如何保证与外部环境之间公平与开放的交流,如何保证适度的水温？我们可以肯定而遗憾地断言,即使周小川身兼两个要职,也无法在短期内完成金融生态的改良。

　　周小川,生于1948年,江苏宜兴人,1985年获清华大学工学博士学位,历任中国经济体制改革研究所副所长、对外经济贸易部部长助理、国家经济体制改革委员会委员、中国银行常务董事、中国银行副行长、国家外汇管理局局长、中国人民银行副行长、中国建设银行行长、中国

证监会主席,2002年12月起任中国人民银行行长、党委书记至今。