刘纪鹏：新国资体制中的教练员

    中国产权改革的大幕刚刚拉开。这场改革的攻坚战将解决中国50多年来所形成的几十万亿国有存量资产如何分配和量化的问题。产权改革不仅决定着重新构造中国市场经济的微观主体，而且涉及到中国国有经济的出资人——政府的改革模式和政治、社会体制的一系列重大变革。

　　新国资管理体制的“三层架构”

　　在国资委和大企业之间构建国有资产经营公司，形成国资委、国有资产经营公司和国有实体企业的三个层次，即“三层架构”的国资管理体制。理顺三层架构也就成为新国资管理体制改革的核心。

　　第一层级：中央或地方各级政府的国资委，定位于国有资产的监管者，制订规则，履行管理出资人职能，充当赛场上的“裁判员”；第二层级：亦称为中间层，即国有资产经营公司，定位于国有资产的出资人代表，通过资本层面的运作有效组合配置国有资产，充当赛场上的“教练员”，由国有资产经营公司和大型企业集团公司担任；第三层级：国有实体企业，定位于国有资产的具体运营，通过国有资产的经营与管理，实现国有资产的保值增值，充当赛场上的“运动员”，由各级国有企业、国有控股、参股企业构成。

　　作为新国资体制中的“教练员”角色的中间层，国有资产经营公司一方面是国有资产监督人和实际运营体的桥梁，一方面其本身又担负国有资本运营的职责。国有资产经营公司作为纯控股公司，从事资本运营。因此，确定中间层的性质和定位是新国资管理体制改革中的关键所在。关于国有资本经营公司的组织模式和资本运作，可以参考上海的“航母战略”和北京的“旗舰战略”。“航母战略”是大公司战略，“旗舰战略”是母子集团战略。这两种战略在国资管理组织战略的模式是非常重要的。

　　能够承担这一资本桥梁作用的公司可能有五大类，可以立即过渡：第一类，管增量投资的国有投资公司；第二类，管存量的国有资产经营公司；第三类，大型企业集团的集团公司；第四类，从事混业经营的金融控股公司；第五类，主要从事为国有企业金融服务的

资产管理公司，如专门处理银行坏帐的四大银行下属的资产管理公司。

　　四层面关系

　　国有资产经营公司要处理上、下、左右、中等四个层面的关系。对上是与国资委的关系，国有资产经营公司只能是国有独资公司，是特殊的公法人，接受国资委监管，主要干部由国资委任命。对下是与实体企业的关系，是一种建立在控股基础上的董事任命和职业经理人选拔的关系，通过职业董事贯彻出资人意志，通过实体公司的董事会控股实体公司。

　　国有资产经营公司要处理的左右关系，是指与其他资产经营公司的关系。这一层面可以互相参股，协同作战，按照股份制和现代公司制度构造被控股公司的产权结构，形成相互制约的治理机制。中间层面主要指资产经营公司的内部领导体制和组织结构，具体包括：按国有独资公司构造董事会；国资委以经济效益为主要指标对其进行考核；从社会上招聘职业董事，组建强大的外派董事部，其机构设置主要有：外派董事部、战略布局与规划部、财务部、总务部等，人员应控制在20人左右，部门力求精简，主要从事下属企业的资本运作。

　　通过国有资产经营公司的组建，建立我国国资管理的三层次组织体制，注重国资体系组织结构模式的设计，即先搭架构，再定规则，具体160多家企业的重组、人员安定以及众多繁复的企业管理工作交由资产管理公司去管，把国资委从繁杂的企业管理事务中解放出来。

　　“蓄水池”和雨伞功能

　　新国资体系的一个关键环节是国资委的国有资本经营预算体系能否真正建立并与

财政部的社会公共预算体系实质性分离，做到分类管理。否则，若国资委不能形成自己独立的资本预算体系，仅仅是财政部和企业之间的一个“漏斗”，最终，要么国资委被财政部吃掉，使我国新国资体制的战略构思难以实现，要么二者持续“扯皮”。

　　在国资委和实体企业之间构建国有资产经营公司，对保障独立的国有资本经营预算至关重要。这类公司以出资人的地位从参、控股企业中获得红利、从资本转让收入中获取增值收入，在照章纳税后形成国有资本的净收益，并接受国资委的监管及按照国有资本经营预算进行投资，形成国有资本经营收入的“蓄水池”。如果没有这一中间层次，仅由国资委履行出资人的收益权，要实现国有资本经营预算和社会公共预算相分离的原则将十分困难。

　　国有资产经营公司原则上保持国有独资形态，专门以股东身份从事国有资本的经营管理和运作，不从事具体的产品经营，发挥着替国资委“遮风挡雨”的雨伞作用。

　　国有资产经营公司肩负着双重使命，既要兼顾国有企业的营利性，也要兼顾社会目标，保持社会稳定。在双重目标的前提下，国有资产经营公司要具有长期投资或价值形态的投资功能，当然也要追求以流动性为主的短期投资。国有资产经营公司的长期投资能力的培养，来自于本地区关系国计民生，同时又有稳定利润回报的自然

垄断行业的项目。

　　国资委和国有资产经营公司分具监管者和出资人职能。在国有资产管理体系中，把监管者和出资人这两个截然不同的职能分到两个层面的法律主体上去，即国资委履行监管出资人职能，类似于汇金公司这样的国有资产经营公司履行直接出资人职能。

　　国资委行使国有资产的监督管理权当然应包括对国有企业出资人——股东的监管，甚至主要是对出资人的监管。而现有的国资委定位兼具出资人和监管出资人两种功能，好比体育比赛中既是教练员，又是裁判员，这无论从理论上还是从实践中看，关系都不顺。

　　从出资人的角度看，存在如下问题：关联交易不可避免，不仅会产生国家范围内的关联交易，为市场经济和跨国经营所不容，而且现实中也很难管好；风险过大，今后与市场和其他企业法人之间扯皮多，容易陷入”婆婆加老板”的繁杂事务中，难以考虑重要的长远规划和战略问题；目前还有其他像金融国有资产、垄断行业国有资产，其他80个部委的5000家企业的国有资产以及宣传口的国有资产，国资委不可能当所有国有资产和国有企业的出资人；国有资产出资人的模式是国资委模式还是汇金公司模式，局限在出资人的定位上会出歧义，国务院不可能成立多个国资委，而作为出资人一个国资委又不够，出资人体制与现实冲突。

　　解决上述问题的现实选择是在统一国务院只能有一个国资委的认识基础上，把国资委的定位从履行出资人职能转变到履行管理出资人的职能上，即跳出160多家企业的局限，对界定为中央拥有的全部国有资本发挥监督管理的作用。