对小金库来个釜底抽薪

　　驻财政部纪检组 监察局

　　“小金库”是个“大”问题，不仅扰乱了经济秩序，而且已成为阻碍我国社会正常发展的一颗“毒瘤”。切断利益链条，把治理“小金库”工作纳入惩治腐败体系的源头，对于规范经济秩序，保障社会公平正义与和谐，促进社会科学发展，加强党风廉政建设，意义重大

　　特征篇

　　从1998年到2006年上半年，全国审计机关共查出“小金库”(含挤占挪用)金额1406亿元

　　清不干净的“小金库”

　　易发区有所延伸

　　近年来的审计结果和财政监督检查结果显示，“小金库”的易发区已不再限于工商企业，高发区慢慢向行政事业单位延伸，特别是在少数权力部门、金融机构和垄断行业及其二级以下预算单位中，设置“小金库”的现象更为突出。

　　2003年某省审计时发现，全省99家公安机关设置的“小金库”金额达2367万元。

　　某省审计厅对省属46所高校进行专项审计时发现，约有80%的高校不同程度地存在“小金库”问题。

　　2004年，审计署对某市所属10家医院进行年度审计时发现，各家医院均设有“小金库”。

　　2006年，财政监督检查机关仅对某银行6家分行及部分分支机构进行检查，就查出“小金库”6.74亿元。

　　形式变得更加隐蔽

　　在各种原因的作用下，如今的“小金库”也出现了许多新的变化和特点。一是资金来源除了乱收乱罚，截留、挤占、挪用、转移合法收入，收取不法收入及接受赞助、捐赠等传统手法外，还出现了虚列支出，虚报冒领套取财政资金等新手段。

　　财政部宁夏专员办近日在银行账户年检中发现，民航某省安全监督管理办公室自2004年成立以来，私设“小金库”457.5万元，其中采取虚开、多开发票的方式套取预算资金219.2万元；虚拟公司截留收入53.4万元。

　　二是除了以现金形式，由相关人员保管或以个人名义在银行公款私存外，又出现了向下属或关联单位进行转移的方式。单独设置账外账，划入往来账，凭白条或口头指令支取，或者干脆在下属单位列支、在关联单位进行“充值消费”……新的表现形式层出不穷。

　　在一次例行检查中，财政部驻广州专员办就查出中国人民银行某分行以其他单位名义开立银行账户，私设小金库6847万元，除443万元被现金提走外，有6404万元被转入其他单位。

　　安徽省十几名老干部给中央领导反腐建言中所提到的中国银行原副董事长刘金宝向瑞金大厦预先划拨10万美元，用于支付其多次到香港不正当费用的案例，就属于典型的“充值消费”。

　　三是使用方向发生新变化。不仅有用于职工福利、补助、奖金以及超标准、超范围办公费用等“灰色消费”，还出现了相当一部分为满足个人私欲贪污腐败等的“黑色支出”。

　　河南省郑州市中原区检察院原检察长胡志忠在1995年至2003年就私设“小金库”4700多万元，大部分都用于“黑色支出”。

　　据某省检察机关抽样调查，该省有63%的贪污案件都涉及到“小金库”，贿赂案件中的42%行贿款项也来自于“小金库”。

　　危害篇

　　“吃喝玩乐”的“出纳员”，楼堂馆所的“黑粮库”，滋生腐败的温床……“小金库”——

　　危害到底有多大

　　“小金库”的存在，不仅扰乱了经济秩序，而且已成为阻碍我国社会正常发展的一颗“毒瘤”。

　　造成了严重的分配不公。某些权力部门和垄断行业依靠其行政和社会资源，不择手段地攫取资金，乱收乱罚加重了老百姓的负担；灰色集团的攀比消费加剧了社会消费基金的膨胀；滥发津贴、补贴导致了公务人员“一个屋檐下，收入两重天”。

　　破坏了党纪国法的严肃性和约束力，影响了党和政府的公信力。尽管中央三令五申禁设“小金库”，并建立了一系列法律制度进行约束，但仍有一些部门、单位和个人置若罔闻，以身试法。这不仅是对党纪国法的蔑视，更是对党和政府执政能力的挑战。

　　影响了我国公共财政的健康发展，造成大量国有资产的流失。“账外账”、“假账”的泛滥，导致财务管理混乱，会计信息失真。部分财务人员“站住的顶不住，顶住的站不住”，有不少人成为“小金库”的“黑管家”，加剧了财会人员的诚信危机；虚报骗支，影响了财政资金的使用效益；化公为私，流失了国家税收，吞噬了国有资产。

　　助长了奢靡浪费之风，败坏了社会风气。“小金库”成为“吃喝玩乐”的“出纳员”，楼堂馆所的“黑粮库”，导致畸形消费，助长了拜金主义。

　　成为滋生腐败的温床。“小金库”已成为“权钱交易”的“助推器”，一些领导干部在“小金库”里栽了跟头，不仅害了自己，更损坏了干群关系，降低了党和政府在人民群众中的威信。

　　原因篇

　　治理多年依然存在，并且愈演愈烈

　　“小金库”为何屡禁不止

　　历史的“惯性”

　　我国由计划经济向市场经济逐步转型时，曾采用过一些过渡性的改革政策，这些政策发挥了积极的作用，同时也留下了一些后遗症。那段时期里，国家、企业和个人三者间的经济利益格局逐步发生了变化。机关和企事业单位与以往相比，产生了更多独立的经济利益，也由此孕育了以谋取小团体私利为目标的“小金库”这个怪胎。

　　而源于人文环境等方面的错误思维和理念，对“小金库”的产生起到了推波助澜的作用。比如有些人认为能弄来钱给职工搞福利、发奖金的才是“好领导”，能多建楼堂馆所、让小团体消费显得排场大、水平高的才叫“能力强”。更有些人，以不把违法、违规资金落入个人腰包作为“底线”，鼓吹“上有政策，下有对策”，企图用法不责众的借口挑战政策法规。这种扭曲的价值取向，至今仍有相当的市场。

　　利益的驱动

　　导致“小金库”泛滥的另一个重要因素，就是一些部门和单位法律意识淡薄，将私利置于国家利益之上，让潜规则凌驾于国家法律法规之上。特别是一些单位的主要领导，打着为部门和职工创造利益的旗号，将“小金库”作为其沽名钓誉的资本。甚至将“小金库”直接当成其个人的“小钱柜”。

　　滋生有空间

　　制约和管理机制的不健全，为屡禁不止的“小金库”提供了生存空间。

　　我国对治理“小金库”的法律支持力度还不够。现行的《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》和《刑法》等法律法规中，至今没有明确规范“小金库”的外延，对“小金库”的处理处罚机制、标准设计等，也还需要进一步的完善。如依照现行条例对“小金库”进行经济处罚，最高限额只能罚款5万元。与“小金库”中隐匿的上亿元资金相比，区区几万元的罚金，又如何能起到威慑作用？

　　预算管理制度改革需进一步完善。目前我国的部门预算制度缺乏刚性，存在着审核不严、执行偏松等问题。一些地方还没有编制综合预算，一部分非税收入还游离于预算管理之外，收支两条线管理在某些地方和部门实行得还不够严格。国有资本经营预算制度还没有建立和完善，国家与企业之间、企业内部之间的分配关系还有待于进一步调整。对基层预算单位的国库集中支付还没有到位，一些专项资金还置于国库集中支付体系之外。投资管理体制等相关改革还不同步，一些部门的“二次分配”还没能有效地规范和限制。

　　财务管理制度存在薄弱环节。财务管理混乱，会计信息失真，发票管理失控，现金管理不严，多头开户，资金体外循环的问题仍十分突出。

　　监督制约的长效机制不健全。目前还缺乏对单位“一把手”权力的有效监督和制约，缺乏监督力量的整合和联动，缺乏对“小金库”进行有效监控的信息技术手段。宣传教育不够，财务信息不公开，内部控制乏力，社会监督不足等问题也不容忽视。

　　潜在的理由

　　收入分配和资源配置的不规范，是值得我们深思的问题。首先是在部分地区，省以下的财政体制亟待于进一步完善。某些财政困难地区，特别是县乡一级财政财力匮乏，转移支付不到位，基本支出定额标准难以保障。财政的入不敷出，使这些地方不得不“另辟蹊径”。

　　其次是收入分配改革有待于进一步深化。目前我国公务员工资总体水平相对不高，地区之间、部门之间的收入不均衡，住房、子女教育等家庭支出较大，加之过去遗留下来的津贴、补贴发放管理混乱等问题，导致一些单位至今仍依靠私设“小金库”的方式来解决和提高职工收入。

　　第三是资源配置不合理。行政事业单位资产管理制度改革尚不到位，一些单位拥有规模庞大的宾馆、培训中心、驻外办等经营性资产，为其私设“小金库”创造了条件。

　　第四是制度设计不够科学。部门预算编制得不够细化，一些支出项目如“接待费”等的标准需要进一步规范，而某些合情合理的开支项目，到目前也没有找到合规的“出口”。

　　惩处没力度

　　违法违纪的成本过低，导致“小金库”一再被前清后设。查处“小金库”的实践表明，没有单位负责人特别是“一把手”的首肯、默许和纵容，“小金库”很难形成。财政部驻上海专员办2004年查出某造币厂私设“小金库”累计3804万元，偷漏各种税款1335万元，虽然对其进行了经济处罚，但该厂厂长在免职后却仍被平级改任了书记，处理易、根治难的问题由此可见一斑。

　　建议篇

　　怎样才能根除“小金库”

　　众志成城，上下一心，让违规者付出高额的代价和成本

　　规范体系 按责分工

　　为了使整治“小金库”更有成效，建议成立由中央纪委监察部牵头，财政部、审计署、中国人民银行、最高人民检察院、国家税务总局、银监会、保监会等部门参加的治理“小金库”组织领导和办事机构，明确各部门分工。加强治理“小金库”的组织领导,明确将治理“小金库”纳入惩防体系建设。

　　针对“小金库”存在的不同重点领域，按照职责分工，由财政部门主要负责行政事业单位“小金库”治理工作的组织协调；由银监会、保监会负责国有及国有控股金融机构“小金库”治理工作的组织协调；由国资委负责国有及国有控股企业“小金库”治理工作的组织协调。

　　完善制度 明确重点

　　建议以中央办公厅、国务院办公厅名义下发《关于进一步开展治理“小金库”的意见》，适时出台一个治理“小金库”的纲领性文件，并择期深入开展一次全国性的 “小金库”专项治理行动。

　　应对新形势下的“小金库”范畴重新进行界定，并进一步明确当前和今后一段时期内治理“小金库”工作的重点——打击“黑色支出”，遏制“灰色消费”，坚持疏堵结合，加强制度建设，明确各方责任。

　　截住源头 综合治理

　　完善一个体系。对治理“小金库”的相关法律、法规制度体系进行修订、补充和完善。同时推进《预算法》、《会计法》等相关法律的修订，加快出台《政府非税收入管理条例》，将非税收入分配权和资金管理权统一到财政部门。

　　规范两条渠道。通过深化“收支两条线”改革，进一步规范政府非税收入征管渠道。将土地收入、资产收益等所有非税收入全部纳入预算管理，规范执收、执罚行为，全面实行“收缴分离”和“票款分离”。加强财政票据管理，通过“以票管收”，全面监控财政收入应收尽收。通过推进国库集中支付改革进一步规范财政资金拨付渠道，进一步扩大实行集中支付的资金范围，推进向二级及二级以下预算单位的覆盖，逐步实现国库集中支付无“死角”。

　　强化三种机制。一是强化预算单位银行账户准设机制。坚持财政审批、银行管理、随机检查、定期年检的办法，研究解决财政监督检查机构对公款私存的个人账户进行检查的法律权限。人民银行要加强资金流向控制，推行“痕迹”管理，加强现金管理和规范保管箱业务。二是强化预算执行动态监控机制。加快“金财工程”建设，通过运用信息技术手段，实现事前、事中、事后的财政资金流向全程动态监督。三是强化会计信息承诺问责机制。对向监督检查审计机关和社会提供的会计资料和信息，由提供单位法人、领导及财务负责人签署相应责任承诺书，实行责任追究制度。

　　健全四项制度。一是健全国有产权制度。一方面要全面开展资产清查，对行政事业单位及所属企业的资产进行清理和界定，断掉机关、事业、企业之间的资产利益链条。另一方面要积极建立并不断完善国有资本经营预算制度，推动国有经济布局和结构的战略性调整，进一步规范国家与国有企业的分配关系。二是健全公共财政保障制度。加大对中西部财政困难地区的转移支付，督促各地进一步完善省以下财政体制，保障这些地方的基本支出，推进地区间公共服务的均等化。研究预算结余的激励政策，弱化利益驱动因素。三是健全收入分配制度。推行“阳光工资”，缩小不同行业之间的收入水平，推进领导干部职务消费货币化。四是推行财务公开制度。使各个部门和单位都能自觉接受法定部门监督，并积极引导社会监督。

　　依法惩处 毫不姑息

　　加强对“小金库”问题的检查，加大对责任人员，特别是相关领导的惩处力度。一是加大对“小金库”多发、易发、高发部门和行业的监督检查力度，集中查处一批大案要案。二是建立联合办案机制，实现信息、资源共享。三是建立对举报人的奖励制度。四是坚持纪律处罚与经济处罚并重，处理人与处理事并重。在对“小金库”进行没收、罚款、补税等经济处罚的同时，对相关责任人实行党纪政纪处分、刑事责任追究等联动措施。对涉案的财会人员，除进行相关处理外，要终身取缔其会计从业人员资格；对协助开户和进行现金管理的人员，要向其追究法律责任；对违反规定擅自为预算单位开设银行账户提供金融服务的金融机构，也要进行相应的处罚。

　　多管齐下 防范为先

　　加强对治理“小金库”的宣传教育，培育防范和治理“小金库”的人文环境。首先要加强法制教育，应充分发挥传媒的作用，采取多种方式进行治理“小金库”的党纪、刑法和财经法规的宣传，进一步增强相关人员特别是领导干部的法制观念。二是加强警示教育，应选择一些典型案例进行公开曝光，充分发挥警示作用。三是加强“八荣八耻”荣辱观教育，要在全社会牢固树立起社会主义荣辱观，加强各级干部的思想品德修养，强化全民道德防线。

　　思路篇

　　“三个必须”指导攻坚战

　　全社会共同治理，“釜底抽薪”消灭“小金库”

　　实践表明，想根治“小金库”，就要坚持“三个必须”：一是必须充分认识到“小金库”的危害性，增强治理“小金库”的紧迫感和使命感。为切实落实胡锦涛总书记在中央纪委七次全会提出的加强领导干部“五个作风”建设，治理“八种不良倾向”的要求，应将“小金库”纳入源头治本序列，实行全社会共同治理。

　　二是必须充分认识到治理“小金库”工作的艰巨性、复杂性和长期性。要把治理“小金库”放在经济体制转型的历史背景下来分析和处理。既不能盲目乐观，也不能消极懈怠。要充分加强各部门间的协作，稳扎稳打，务求实效。

　　三是必须坚持用改革的手段和思路，从源头上进行综合治理。在明确“标本兼治、综合治理，区别对待、疏堵结合，循序渐进、逐步规范，强势推进、严肃整治”的思路下，“釜底抽薪”消灭“小金库”生存的土壤。

　　相关背景

　　“小金库”的前世今生

　　“小金库”是改革开放以来，在计划经济向市场经济转轨过程产生的衍生物。

　　它的雏形是上世纪70年代末财政部组织清理的“小钱柜”。1986年开展税收财务物价大检查时开始俗称“小金库”。主要指违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金。

　　虽然在我国现行的法律和法规当中，没有正式地使用过“小金库”这一术语，但由于约定俗成，在开展治理上述资金的工作时，仍沿用了“小金库”这个称谓。