4月6日，在博鳌亚洲论坛上，财政部原部长项怀诚援引国际投行巴克莱公布的数据，指出中国中央政府债务规模约7—8万亿元，地方政府负债超过20万亿元，两者合计约30万亿。

　　一石激起千层浪，地方平台的债务风险再次被推到风口浪尖。

　　“巴克莱的说法毫无根据。”国家审计署副署长董大胜对《财经国家周刊》记者指出，根据审计署2011年历时三个月的调查，地方政府债务在11万亿左右。

　　工商银行行长杨凯生也告诉记者，地方平台风险可控，工行6300多亿地方平台贷款中，98%以上基本不存在风险。

　　不过，监管层近期释放严管信号，一方面明令地方政府不得将储备土地作为资产注入或承诺将储备土地预期出让收入作为平台公司偿债来源；另一方面要求金融机构防范融资平台变相融资。

　　全国两会期间，央行行长周小川表示，既不能低估风险，也不能夸大其词，关键在于量化分析平台风险，找出真相。

　　专家认为，要针对不同的平台实行差异化监管，分类分析、分类监管有助于防范风险，同时进行财税改革以及稳步推行地方政府自主发债。

　　平台急刹车

　　3月中旬，银监会发布《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见(讨论稿)》，对平台贷款实行总量控制，并要求金融机构审慎持有融资平台债券，防范融资平台变相融资。

　　银监会明确提出各家银行需建立包括银行贷款、企业债务、中期票据、短期融资券、信托计划和理财产品等在内的全口径融资平台负债统计制度。

　　事实上，去年年底，财政部、发改委、央行和银监会联合下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(下称“463号文”)。这份被称为“空前严厉”的463号文，对地方政府及所属机关事业单位、社会团体提出“九个不得”，对地方融资平台提出“七个不得”。

　　上述文件明令地方政府不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入平台公司，不得将储备土地作为资产注入或承诺将储备土地预期出让收入作为平台公司偿债来源。

　　“政策来得突然，我们一时有点懵。”重庆市政府一位官员近日对《财经国家周刊》记者表示。

　　3月24日，财政部部长楼继伟在中国发展高层论坛上表示，“采取一些政策，制止住地方政府债务扩张的趋势，堵住那些歪门”。

　　重庆国有大行一位高管称，数月来该行已完全停止了涉及土地储备的新项目审批，由于地方政府旗下各企事业机构几乎均涉及土地储备，因而“行里相关的存量项目都搁置了”。

　　“最关键的是监管层严控土地储备，从而造成绝大部分平台公司失去偿债抵押和还贷来源。”上述官员指出。

　　审计署统计，截至2010年底，地方政府承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额高达25473.51亿元，涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。

　　从去年11月5日《关于加强土地储备与融资管理的通知》(162号文)，到463号文和银监会新规，都直指土地储备这一地方平台的生命线。

　　管制土地储备，从而堵住了地方平台最主要的融资渠道。

　　463文规定，地方政府将土地注入平台公司须经法定的出让或划拨程序。以出让方式注入土地的，平台公司必须及时足额缴纳土地出让收入并取得国有土地使用证；以划拨方式注入土地的，必须经有关部门依法批准并严格用于指定用途，且政府注入土地也禁止套用BT模式，即委托再建的“政府按揭”模式。

　　此外，国土资源部《土地储备机构名录》中的企业可储备土地并以此获取贷款，名录以外的所有企事业单位均取消资格。所谓土地储备机构，即为市、县政府批准成立、具有独立法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担行政辖区内土地储备工作的事业单位。

　　一系列新规出台，使得地方平台净资产迅速做大的可行性骤降，城投公司满足发债条件的难度也大幅增加。受制于企业债不超过净资产40%上限的规定，平台债总融资额也大幅降低。

　　重庆市发改委一位负责人透露，“过去是每个平台都有土储权限，现在开始收拢，一个区县仅留存一家土储平台，全市共留存几家市级平台”。

　　地方债务真相

　　2011年，审计署历时3个多月，动用了全国范围内4万多名审计人员，对中国1979年以来近2.6万个政府部门及机构、6576个平台公司、37.3万个项目和180多万笔地方债务进行了准确审计。除当时受地震影响的云南省盈江县未予以计算外，全国所有省、市、县政府债务全部列入其中。

　　审计署将地方债务分为三类，一类为政府直接负有偿还责任的债务共67109万亿元；第二类为由地方政府担保的企事业单位借款共23369万亿元，此类债务不会全部成为政府负债且不会全部沦为坏账；第三类为地方政府对独立企事业单位负有救助责任的负债，共16559万亿元。三者总额远不及巴克莱的估算值。

　　中国地方债务始于1979年。其中，28个省级政府起始年集中于1981-1985年，市、县级政府起始年集中于1986-1996年。至2010年底，全国仅54个县级政府无政府性债务，地方举债基本覆盖了整个中国。

　　“地方债从1997年开始逐年增长，1998年和2009年最高时债务余额分别比上年增长48.2%和61.9%。”董大胜表示，2010年的增速回落至18.86%。审计署2011年35号文件《全国地方政府性债务审计结果》显示，全国省、市、县三级政府债务余额占比分别为29.96%、43.51%和26.53%。东部11个省级政府和5个计划单列市债务余额53208.39亿元，接近总额的一半。中部8个和西部12个省级政府分别占比23.06%和27.29%。

　　地方债务余额中，平台债务已接近总数的七成，成为地方债务的绝对主力和主要风险源。而银行贷款占据了地方债务总额的79.01%，使得财政风险串联、深化为金融风险的可能性偏高。

　　“偿债能力是焦点所在。”杨凯生强调，无论企业是否为平台公司，是国有、民资、合资还是外资，主要还是看其偿本付息能力，企业戴不戴平台这顶帽子，其实没那么重要。

　　数据表明，地方政府2011年之前的债务余额和综合财力比率平均为70.45%，其中78个市级和99个县级政府债务率高于100%，22个市级和20个县级政府的借新还旧率超过20%。部分地区已出现坏账，4个市级和23个县级政府逾期债务率超过10%。

　　此外，全国所有地方所属高校和公立医院中，约1/3的机构借新还旧率超过50%，约1/10的机构债务逾期，部分地方政府一年就需安排近500亿元财政资金用于偿债。

　　一位审计署内部人士还详细列举了地方平台的偿债情况，称平台债两年前就高达5万亿元。全国6500多家平台公司中有358家的借新还旧率超过55%，近150家的平均逾期率超过16%。

　　“平台公司内部管理级次多、链条长，很容易弄虚作假。”上述人士称。统计中，已有超过1/6的平台公司涉嫌虚假出资、注册资本不到位、地方政府违规注资和抽走资本金等问题，所涉金额逾2000亿元。“加之公益性项目盈利较弱，目前1/5以上的平台公司已经亏损”。

　　风险总体可控

　　审计署2013年1号文件显示，截至2012年10月底，50个政府部门及其所属单位违反财经制度问题金额102.81亿元，整改76.21亿元。全年纠正违规征收占用土地20.01万亩，将未纳入预算管理的46.49亿元土地出让收入上缴国库。其中，112起案件线索移送有关部门查处后，已有660多人被依法处理。楼继伟公开表示，必须堵住歪门，但还要研究一些制度，为其开一条正道。 “个别地区违法违规，并不意味着财政风险和金融风险就一定会交互影响、集中爆发。”董大胜称，目前地方平台风险可控，适时展期偿付以推后风险也将起到缓解效用。从2008年至今，财政收入从5.6万亿增至约10万亿元所产生的红利，总体上能够覆盖地方平台风险。

　　两会期间，工行行长杨凯生曾数次表达“地方平台风险可控”、“工行平台贷款管控优良”的观点。据悉，工行地方平台占款6300多亿元，不良率仅0.39%，低于工行整体贷款平均水平。

　　国开行高管则认为，债务的投向是衡量风险的重要标准。欧美地区危机频发，很大程度是源于政府举债投向了社保、医疗等生活性支出领域，财政最终因日益增长的民众消费需求而难以为继。

　　统计显示，中国地方政府负债用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等基础设施项目的支出高达86.54%，经济效应明显优于欧美日等国家。

　　另外，中国的中央政府能够灵活运用转移支付来支持地方建设，而地方政府又能创新出土地抵押等多元化还贷模式，因而部分地方政府偿债能力的匮乏将不会长期存在。

　　两会期间，银监会主席尚福林透露，眼下地方平台贷规模为9.3万亿元，两年内仅2%的增速，远低于2009年、2010年的增长幅度，总量规模正在得到控制。

　　“他国的中央财政调度能力、监控能力均不如中国，这就使得地方政府在面临偿债压力时，具备明显优于他国的坚实后盾，也不太可能引发系统性风险。”前述国开行高管说。

　　差异化监管

　　对于地方融资平台，央行行长周小川在两会期间提出了个人看法：“城镇化过程中，一些地方政府在承担项目时却找不到合适的融资渠道，金融市场就该因此改革。”

　　深化改革、引进创新型金融工具、制定和调整规章制度，使得一些具备综合收益或者社会效益的项目，能够及时获得金融市场和金融服务的支持，才能既减少平台风险，又创造出支持中国现阶段发展尤其城镇化所需的资金来源。

　　周小川指出，平台贷中相当一部分属于市政基础设施、公用设施等具备一定收费能力的项目，如果掌控得当则不会出现偿付问题。还有一部分涉及抵押和质押支持的贷款，只要抵押品和质押品不出现巨大变动则风险可控。

　　银监会3月中旬发布的《指导意见》提出了“层级差异化管理”和“资产负债率差异化管理”的创新之举。

　　据讨论稿，省级融资平台的保障性住房和国家重点在建续建项目中的合理融资需求，将加大支持力度，而区县级平台和高资产负债率平台将被限制贷款。

　　有消息称，平台层级差异化管理将基于省、市、县三级展开，要求各商业银行在充分分析平台偿债能力后，新增贷款以支持合格的省级平台和国家重点项目为主，确保该类贷款不低于上年水平；对市级平台的新增贷款，则着重于支持省会城市所设平台；对负债水平高、财政收入低的地市平台和区县平台，则减少放贷、加大清收，确保贷款占比不高于上年水平。

　　“分类分析、分类监管有助于防范风险，同时也能看清下一步改革和金融创新的方向。”周小川公开表示。

　　专家称，差异化管理不能仅限于此。

　　央行副行长潘功胜在两会小组会议上表示，央行在货币和信贷政策操作上，压力很大。很难在经济增长、国家稳定和风险规避数个变量间寻找平衡点。因而有专家推测，今后的信贷政策很可能在修正地方政府行为差异、引导上下级政府目标逐渐趋同，以及各地区经济增长质量与方式的调整上狠下功夫。

　　国务院2010年颁布的《关于加强地方政府融资平台公司有关管理问题的通知》，已经规定地方政府需对平台债进行分类监管。对只承担公益性项目融资且主要依靠财政资金的平台，不得再承担融资任务；对承担有稳定经营收入的公益项目融资任务，并主要依靠自身收益偿债的平台，以及承担非公益性项目融资任务的平台，要按照《公司法》完善治理结构，实现商业化运作。

　　针对地方平台的监管，不仅需考虑到行政级别，还需将地区间经济发展差异和同区域内平台公司资质、任务与项目性质纳入差异化管理概念的范畴。 “必须深入研究，否则经济结构调整、经济质量提升就只能是口号。”潘功胜指出。

　　改革举措

　　对于解决地方平台的债务风险难题，银监会前任主席刘明康向《财经国家周刊》记者表示，中央和地方的财权、事权不对等已严重阻碍地方经济，实行了近20年不变的分税制也已成为平台贷难以遏制的根源之一。“财税制度上必须有大动作，必须深化财税改革。”

　　董大胜也表达类似观点，称1994年以来的分税制形成了财权过多集中于中央、事权过多由地方承担的不对称体制。

　　而且盛行近十年的“土地财政”不但滋养了诸多平台风险，还通过房地产价格的上涨扭曲了财政收入的代际结构，地方平台得以顺势而起。

　　“去年税收增幅3%，确实比较低。”温州市市长陈金彪对财政窘境直言不讳。其称，2012年100亿左右的市级财政收入，不但不够支持眼下高速公路、市域铁路、港口等基建项目的上马，更难以支撑当前的温州金改。因而，温州财政仍主要依靠融资平台而非税收。

　　据记者了解，要求改革分税制以“阳光化”支持地方政府推行城镇化的呼声正高涨。

　　财政部财政科学研究所所长贾康告诉记者，在短期内财税制度难动根基之时，地方政府只能自己学会既利用现有财政运作城镇化项目，又严防平台公司可能造成的各类风险。

　　对此，刘明康提出的以硬性财政预算约束来增加透明度，或可成为突破点。董大胜建议，“应该将债务预算项目强制写入地方财政预算中，与公共财政预算、国有资本预算和社会保险预算等并列，对债务金额、来源和用途进行详细描述，由此掌控地方债务真实数据。”

　　另一个改革举措是，让地方政府的负债阳光化和法制化，修改《预算法》第28条中“禁止地方政府发行债券”的规定，推动地方政府直接融资。

　　早在2011年10月，国务院批准上海、浙江、深圳等地为地方政府自行发债试点地区，规定其可在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省市政府债券，并由财政部代办还本付息。

　　杨凯生也认为，“政策不应只着眼于防范银行系统性风险，(地方平台)完全依靠银行间接融资的方式不可持续，扩大直接融资功能才是关键所在。” 在债市相对滞后的现状下，过度依赖高杠杆率的银行信贷，势必导致银行体系风险增加。而债券市场上的公开融资行为需及时披露信息和获得发债评级，有助于风险的及时暴露和释放，对于调整金融产品结构、多元化满足投资者偏好和资产配置等也颇有裨益。

　　历史上，市政债券存在于诸多发达国家。美国各州政府的市政债券，更是早在南北战争至一战结束的美国城市高速发展期发挥了良好作用。俄罗斯、日本、巴西等国也曾大量发行市政债券或类似的地方债，以支持基础设施建设。

　　研究表明，各国市政债的违约风险明显低于公司债或银行贷款。尤其上世纪80-90年代期间，不少国家出台的一系列强化财政纪律和监管透明度的法律，让市政债违约率大幅下降。美、日等国的平均违约率不超过1%。

　　全国政协委员、香港银行公会主席、香港上海汇丰银行执行董事王冬胜在个人提案中也指出，“市场监督和政府监督双管齐下，以审慎原则稳步推进地方政府自行发债试点”。

　　随着试点的展开，中央必须建立制度约束，明确偿债主体、来源、违约处置责任等细节问题，阻断地方债风险向中央财政传递。设立或指定专门机构对地方债市场加以监管，引入市场化定价和评级机制，让市场来决定地方政府的举债能力，使隐性风险显性化。