民营资本盼进入交通建设领域 浙江向民资开渠

　　赖志民 贾刚为　　

　　当社会资本逐渐青睐高速公路项目时，相关制度却一直不甚明朗，这种“真空”状态有望在浙江率先打破。浙江省交通厅等部门近日公开表示，该省的高速公路项目将向各路资本全面开放，并实行业主招标投标制度。

　　根据浙江省政府批准，此次向社会公开招投标的4个高速公路项目是：金华-丽水-温州高速公路、黄山-衢州-南平高速公路浙江段、诸暨-永嘉高速公路、龙游-丽水和丽水-龙泉高速公路。这4个项目总建设规模约843公里，投资估算为487.28亿元。

　　这是继宁波杭州湾跨海大桥向民营资本开放约49%的股权以来，浙江省实施的又一项旨在扶持民营资本、加快交通建设步伐的重大决策。

　　高姿态松动

　　浙江此举的一个最直接的动因是：政府规费投资从有稳定投资回报来源、可实行市场化运作的高速公路建设领域退出，集中财力建设农村公路、国省道干线和内河航道等项目。与此项重大政策调整相适应，高速公路建设必须进一步拓宽投融资渠道，吸引民间资金进入。

　　其实，近年来社会资本已在浙江高速公路建设领域小试身手：国内最长的绕城高速公路——杭州绕城高速公路实现了向民资的整体转让，杭(州)千(岛湖)、杭(州)金(华)衢(州)、甬台(州)温(州)等多条高速公路建设均有民资参与，部分高速公路路段还出现了“外资”身影。

　　“但以前社会资本进入高速公路项目的途径往往是一对一的谈判。”浙江省交通厅厅长赵詹奇说，“今后凡纳入国家、省建设规划和计划，经省政府确认向社会融资的高速公路建设项目，均应通过公开招投标来确认投资业主。”浙江省于今年9月颁发了《高速公路项目业主招标投标暂行办法》和《高速公路项目业主招标评标暂行办法》，全面推进高速公路业主招投标工程。办法规定，凡是具备法人资格，在中国境内注册的具有投资的公司、在中国境内注册的具有投资能力的多个公司组成的联合体、在中国境内注册的具有投资融资能力的公司与在境外注册的有大型基础设施融资的投资公司组成的联合体，都可以报名参加项目业主招投标。也就是说，国内的社会资本、国际和国内联合资本都可以参与招投标。办法同时规定业主对项目的收费经营期限原则不超过30年。

　　与以往项目业主选择施工单位的工程建设招标有所不同，项目业主招投标是政府为一个整体项目选择合适的业主。即通过政府招商和项目谈判，政府选择具有一定实力的社会投资人作为投资主体，由其发起组建项目公司。政府以特许经营合同的形式授予项目公司一定年限的高速公路收费经营权，允许项目公司通过收取车辆通行费、经营公路的相关服务设施等取得的其他收益作为其投资回报。项目公司则作为独立的"项目法人"，按照政府批准的工程规模和技术标准，具体负责高速公路项目的投资、融资、建设和运营管理。经营期满后，项目公司将高速公路的全部设施无偿交还给政府。也就是说以前政府是高速公路的业主，现在是用市场手段向社会“聘老板”。

　　“严格地说，此次通过省政府正式发文，全面推行高速公路项目业主招投标模式，在全国来讲也属首次。”赵詹奇说。“此前，上海、广东的个别项目也进行过公开招投标，但也只是停留在试行阶段。

　　该制度出台的另一背景是，今年5月，国务院出台了《关于投资体制改革的决定》，明确提出“对于涉及国家垄断资源开发利用、需要统一规划布局的项目，政府在确认建设规划后，可向社会公开招标选定项目业主”。

　　浙江高速公路项目业主招投标的思路，得到省委、省政府高层的首肯。

　　双向渴求

　　浙江高速公路已经历10多年的高速发展。1992年，该省首条高速公路杭甬高速公路首段杭萧段通车，之后甬台温、上三线、乍嘉苏、杭宁、金丽温、杭金衢等高速公路建设快速推进。省政府当年承诺的到2002年建成1000公里高等级公路的设想成为现实，从杭州到10个地市形成了“4小时公路交通圈”。到去年年底，该省高速公路总里程已经达到1438公里，拥有5个出省高速公路通道，省内高速公路网已和上海、江苏、江西、福建等周边省市的高速公路网相接，高速公路的网络效应初步显现。接下来，浙江省还将建成1000公里的高速公路，力争建成1200公里。

　　据介绍，浙江省于去年开始实施交通“六大工程”，预计投资规模超过1200亿元，而由交通部门掌握的专项建设资金仅100亿元左右。其中，5年建成高速公路1200公里，预计投资规模为600亿元。

　　目前高速公路每公里造价高达3000万元，资金缺口很大。据浙江省交通厅财务处处长孙普参介绍，以前该省高速公路建设基本上由政府指定项目业主进行建设、养护等，这些业主大多为国有资本，高速公路的招投标基本上在行业内部运行，圈外公司很难介入。

　　“高速公路建设需要巨额的资金投入，必须通过多元投资、市场运作加以实现。”浙江省发改委副主任李卫宁表示。

　　与政府部门为不断加大基础设施建设投资而造成的资金紧张感到焦虑的情形相反，浙江省庞大的民间资本正为找不到投资出路而苦恼。浙江省工商局最近披露，上半年全省新增民营注册资金534.29亿元，比去年同期增长77.51%，相当于每天有2.97亿元注册资金新进入经济领域。2004年1至6月，全省民营企业共实现总产值、销售总额及营业收入同比分别增长了20.96%、25.49%。省委书记习近平透露，目前有300万浙商携3000亿元资金在全国创业。投资估算为487.28亿元的四项高速公路项目向民间公开招投标，等于是向民营业主送上了一个巨大的“香饽饽”。这对于不愿意靠利息吃饭的浙江人来说，无疑是个好消息。

　　投资庞大的高速公路建设引入民间资本，不仅可以减轻政府筹集资金的压力，还可以为民间资金的保值增值找到一个途径。浙江高速公路国资居多，“高速公路建设的巨额资金，对于投资者来说，是一个难得的机会。”在高速公路业主招投标新闻发布会上，李卫宁乐观地说。

　　割断权力与资本的联姻

　　一个时期以来，交通建设领域职务犯罪被广为诟病，案件大多与公路建设有关。一些人要么利用手中的权力直接干预工程的发包、建设和管理，从中获利，要么一身二任，让行政权力直接延伸到市场行为中。

　　有专家分析说，高速公路具有一定的自然垄断性，涉及社会公众利益的线位是重要的政府性资源。实行高速公路业主招投标，可以通过契约手段明确界定政府和企业的权利义务，这样有利于实现政企分开，促进政府职能转变，改进宏观调控方式，提高运用经济和法律手段引导社会投资的水平；同时，也有利于确立企业在投资活动中的主体地位，实现企业自主投资，自主盈亏，银行自主审贷，自担风险，真正落实项目业主负责制，实现建设与运营的顺利对接，提高整体管理水平。

　　浙江省交通部门提出的“六大工程”中，包括“廉政保障工程”。让民营业主当高速公路“老板”，其一大好处是引进市场机制，有助于割断权力与资本的联姻，最大程度地减少行政干预，按照公开、公平、公正的原则实行阳光操作，从而在制度上、源头上防止腐败行为的发生，既保护投资者的正当权益，又保障国家和社会公众的利益。

　　对于这次项目业主招标，浙江希望以公平、公正、科学、择优的原则选择投资控股人，通过规范运作，严格管理，防止腐败现象发生。

　　为此，省交通厅进行了周密的制度设计，拟邀请司法部门、监察部门跟踪监督。借鉴工程建设招标一些行之有效的规定，对项目业主招标中的招标、评标人员作出了约束条款。对投标人可能出现的违法行为也作出了明确处理规定。

　　为了在评标委员会的组成上体现科学性，浙江省拟安排省级有关部门的管理人员及省内外经济技术专家组成评标委员会，且以专家为主，并且规定专家人数不少于评标总人数的三分之二。在评分办法设定上，尽可能设置固定分，尽量减少活分，以减少评分的随意性，同时活分部分采用集体评分的办法。对个人打分实行署名。在评标体系上采用清标工作组与评标专家组两级体系相互校合的办法。

　　实施高速公路投资体制改革，浙江交通部门的职能正在发生静悄悄的变化，开始由直接经办项目建设和运营等具体事项的运作转向注重规划、规范市场行为的行业管理。浙江省发改委副主任李为宁说，实行高速公路招投标有利于深化交通建设投资体制改革，充分发挥市场配置资源的基础性作用，进一步消除投资体制障碍，也将为其他公用设施的市场化改革提供经验。